《北京绿研公益发展中心（GHUB）：2024中英自然资本治理体系与地方实践比较研究-共识与挑战（60页）.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《北京绿研公益发展中心（GHUB）：2024中英自然资本治理体系与地方实践比较研究-共识与挑战（60页）.pdf（60页珍藏版）》请在本站上搜索。 1、2024.03中英自然资本治理体系与地方实践比较研究 共识与挑战Comparative Study on Natural Capital Governance and Practices in China and the UK Consensus and Challenges2 北京绿研公益发展中心 2024本报告可免费使用和转载，请勿用于商业用途。如需使用本报告出版，请与北京绿研公益发展中心确认，并寄送一份出版物以作存留；如需引用报告内的数据或图片，请联系作者；如需用于线上展示及传播，请直接使用本机构网站的原始链接/资源。本报告仅代表北京绿研公益发展中心的机构观点，不代表资助方（英国政府）立2、场，如有不当之处，敬请指正。关于北京绿研公益发展中心北京绿研公益发展中心(简称“绿研”)登记注册于北京市民政局，是一家扎根国内、放眼全球的环境智库型社会组织。绿研致力于全球视野下的政策研究与多方对话，聚焦可持续发展领域的前沿问题与创新解决方案，助力中国高质量的 实现“碳中和”目标并推进绿色、开放、共赢的国际合作，共促全球迈向净零排放与自然向好的未来。致谢本报告由北京绿研公益发展中心完成并发布，感谢英国外交、联邦和发展事务部对本报告提供的资金支持。报告撰写团队主要成员包括：姜雪原 北京绿研公益发展中心 资深项目专员徐嘉忆 北京绿研公益发展中心 项目总监朱 源 北京绿研公益发展中心 项目顾问此外，3、感谢实习生梁嘉怡、黄祖慧对本报告研究工作的支持，以及项目专员杨海涛、传播专员李明辉对本报告传播工作的支持。同时，感谢设计师张烨、文字审校谢亮对本报告的支持。我们对以下专家为本报告提供的修改建议和技术支持表示感谢：张 琰 世界自然保护联盟中国区 主任韩宝龙 中国科学院生态环境研究中心 副研究员 中国生态学学会 副秘书长郭江江 中共浙江省委党校（浙江行政学院）副教授宋昌素 中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部 讲师王懿祥 浙江农林大学环境与资源学院、碳中和学院 副院长/教授感谢在撰写过程中接受访谈的英方专家，以及英国驻华使馆国际林业和自然主管夏冬梅、气候变化和环境政策官员黄静对本报告的4、建议和支持。i G:HUB 2024This report is free to use and reproduce for your own publication,as long as they are not for commercial use.As the copyright holder,GHub does request due acknowledgement and a copy of your publication.Please contact author for citation of the data or figures.For online publication5、,GHub requests direct link to the original resource on the GHub website.This report only represents the views of GHub and do not necessarily represent those of our sponsors.Please contact us if there re any questions or problems.About G:HUBGreenovation Hub(GHub)is an independent environmental think 6、tank with a global outlook,registered with the Beijing Municipal Civil Affairs Bureau.GHub advances the policy development and dialogues in cutting-edge areas of sustainable development,seeks innovative solutions to quality growth,climate resilience and carbon neutrality in China and beyond,contribu7、ting to a net-zero and nature-positive future.AcknowledgementsThis report is produced by GHub,with special acknowledgement to Foreign,Commonwealth&Development Office for their funding support.The authors include:JIANG Xueyuan Greenovation Hub Senior Program OfficerXU Jiayi Greenovation Hub Programs 8、DirectorZHU Yuan Greenovation Hub Consultant We would like to acknowledge contributions from LIANG Jiayi and HUANG Zuhui during their internship at Greenovation Hub.We would also like to express sincere appreciation to YANG Haitao,Program Officer at Greenovation Hub,and LI Minghui,Communication Offi9、cer at Greenovation Hub,for their efforts on report publication and communication.Special thanks to ZHANG Ye and XIE Liang for their support on report graphic design and copy editing.The report benefitted considerably from reviews byZHANG Yan International Union for Conservation of Nature Director (10、IUCN)ChinaHAN Baolong Research Center for Eco-Environmental Sciences,Associate Professor Chinese Academy of SciencesGUO Jiangjiang Zhejiang Academy of Governance Associate ProfessorSONG Changsu National Academy of Governance LecturerWANG Yixiang College of Environment and Resources&College Deputy De11、an of Carbon Neutrality,Zhejiang A&F UniversityIn addition,we would like to express sincere appreciation to experts from the UK for their support during interviews.Special thanks to XIA Dongmei,Head of International Forests and Nature from British Embassy Beijing,and HUANG Jing,Climate Change and En12、vironment Policy Advisor from British Embassy Beijing,for their advise and support.ii iii目录|Table of Contents执行摘要|Executive Summary .iv背景|Background .11.英国自然资本治理体系概述|A Glance of UKs Current Natural Capital Governance .41.1 法律法规与政策进展 Legislation and Policy Development .51.2 技术标准和工具 Technical Standard13、s and Tools .81.3 应用与市场体系 Application and Related Markets .111.4 治理架构和参与体系 Governance Structure and Participation Mechanism .132.中国自然资本治理体系概述|Summarise Chinas Current Natural Capital Governance .152.1 法律法规与政策进展 Legislation and Policy Development .162.2 技术标准与工具 Technical Standards and Tools .192.3 应用14、与市场体系 Application and Related Markets .192.4 治理构架和参与体系 Governance Structure and Participation Mechanism .203.浙江省自然资本制度建设与实践进展|Subnational Practice and Innovation in Natural Capital Governance:Zhejiang Province .223.1 法律法规与政策进展 Legislation and Policy Development .233.2 技术标准和工具开发 Technical Standards a15、nd Tools .253.3 应用与市场体系 Application and Related Markets .293.4 治理与参与体系 Governance Structure and Participation Mechanism .324.总结与思考|Summary and Reflections .344.1 中英自然资本治理体系的差异 Differences between China and UKs Natural Capital Governance .354.2 政策建议 Policy Recommendations .36参考文献|References .37iv执行 摘16、要 Stewart Edward,Unsplash v自然资本将自然环境看作是服务于经济的自然资产，其不仅为经济生产过程提供自然资源投入，还可以吸收经济生产过程中产生的废物和残渣。自1992年联合国环境与发展大会通过 21世纪议程并明确提出开展自然资本和生态系统评估研究以来，全球范围内已陆续开发多种自然资本核算体系，并不断进行试点和探索。英国作为全球较早开展自然资本治理工作的国家，中国作为正在全社会各层级多方向全力推进自然资本工作的国家，两国可以互相借鉴、共同推进，通过自然资本手段实现2030全球生物多样性保护目标。在“中英自然资本核算与应用创新”项目的支持下，作为系列报告的第二份，本报告聚焦17、自然资本在中英两国政策框架下的治理体系，并以浙江省的自然资本制度建设和创新实践为地方示范，更具体地对中英两国自然资本相关政策、制度、参与部门和应用实践进行比较研究，为中英两国政府和民间开展政策和技术交流对话奠定基础。尽管存在诸多差异，但自然资本这一概念近年来在中英两国治理体系下的地位愈发重要，两国可以相互借鉴学习、增进交流和探讨，从而不断改进自然资本治理体系，共同推动全球生物多样性保护和可持续发展。作为较新出现的概念，自然资本治理既包括了传统的自然资源管理工作，也不断融入新的工作内容，包括核算、交易、融资等，也与经济和社会发展相关工作融合的越来越紧密。为帮助各方更好地了解中英两国自然资本工作的18、最新进展，本次研究对目前比较完备的自然资源管理相关工作不做过多展开，更多地将焦点聚集在自然资本治理工作的新领域、新制度和新体系。中英两国的政治体系、经济制度有较大差异，且各自处于不同的经济发展阶段，政策语境下对于自然资本的理解也不尽相同，英国的政策语境下对自然资本这一概念提及较多，而在中国的政策语境下，则更多使用“生态产品”和“自然资源资产”这两个概念。英国的自然资本治理架构相对简洁且权力相对分散，环境、食品和乡村事务部作为主要负责部门释放政策信号，与多个下属部门以及公共机构开展纵向合作；中国的自然资本治理结构则相对庞大，运行体系以自上而下为主，由国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、林草局19、等共同协调各相关部门开展工作，同时也依靠地方层面先行先试中的创新和经验，自下而上向全国推行和推广。围绕对自然资本概念的不同理解，本研究第一章分析了英国自然资本治理开展的四方面工作。在法律法规和政策进展方面，英国陆续发布自然选择：保护自然价值 白皮书、25年环境改善规划、和 环境改善计划2023等相关文件，环境法案2021也在2021年正式通过而形成立法。此外，英国公共部门绿皮书和 启用自然资本方法指南分别在自然资本核算、评估和执行以及自然资本投资等方面提供指引。在核算的技术标准和工具方面，英国基于联合国环境经济核算体系的生态系统核算框架（UN SEEA-EA）出台了英国自然资本核算原则以及方法20、学指南，以适应国家实际情况和需求，并进行持续更新。目前，英国已初步建立3种国家账户，包括年度自然资本总账户、基于栖息地的生态系统账户和重要自然资产的交叉账户。未来，英国将依据自然资本账户路线图2022，提高自然资本账户的实用性，及其与政策制定者、各部门环境专业人士和公众的相关性。在企业账户方面，基于企业自然资本核算（CNCA）框架和方法学以及其他实践，英国标准协会（British Standards Institution）于2021年发布了自然资本核算标准，为各个机构编制自然资本账户提供规范和原则。在应用和市场体系建设方面，英国出台了绿色金融战略以及自然市场框架，积极引导投资活动的绿色转型，21、确保金融决策将气候变化和自然因素考虑在内，并针对如何发展高信用度的自然市场进行说明，确保农民和土地管理者能够吸引对自然资本的投资，支持新兴市场扩大规模并稳健运营。在治理架构和参与体系方面，英国参与自然资本治理的部门和机构众多，但主要由英国环境、食品和乡村事务部负责多方面工作的统筹和协调，包括出台环境政策、提供指南和工具、支持建立国家自然资本账户以及自然资本市场等。英国参与自然资本工作的主要部门及其角色如图1所示。相比英国，本报告在第二章中分析了当前中国推进自然资本工作的情况。目前，中国政策和法律法规方面已经形成了“生态产品”为主导、“自然资源资产”为基础的格局。生态产品领域主要包括生态产品价值22、核算和生态产品价值实现；自然资源资产领域主要包括编制自然资源资产负债表并开始应用，而自然资源领域的生态产品价值实现工作可归类于生态产品价值实现。在技术标准和工具方面，近年来，中国在生态产品价值核算领域开展了大量的生态系统生态产值（GEP）核算工作，国家层面和许多地方都制定了相应的技术规范。在自然资源资产负债表编制方面，vi图 1 英国参与自然资本工作的主要部门及其角色说明:绿色框代表公共机构，蓝色框代表部级部门支持支持支持.支持自然市场框架自然资本和生态系统评估投资指南和工具海洋管理组织国家账户国家统计局英格兰自然署环境署投资战略环境、食品和乡村事务部财政部环境保护办公室环境法案2021监督审23、查环境规划和进展报告图 2 中国参与生态产品价值实现的主要部门及其角色农业农村部、水利部、文化和旅游部审计署国家发展改革委建立健全生态产品价值实现机制：生态产品调查监测机制生态产品价值评价机制生态产品经营开发机制生态产品保护补偿机制统筹协调支持中国人民银行国家金融 监督管理总局国家统计局金融支持生态产品价值核算制度自然资源资产核算自然资源统一确权登记自然资源调查监测评价生态补偿制度改革自然资源资产离任审计财政部生态环境部自然资源部 vii生态产品供需对接生态产品总值统计制度生态产品目录清单生态产品价值 评价体系两山合作社建设政府产业基金引导省统计局、文化和旅游厅支持支持支持支持支持来源:根据浙24、江省生态产品价值实现 2023 年重点工作清单绘制图 3 浙江省生态产品价值实现主要参与主体及其角色省发展改革委绿色发展 财政奖补机制生态产品 认证体系生态产品确权绿色金融产品支持支持支持支持支持牵头牵头牵头牵头牵头浙江省开展了自然资源资产负债表编制的试点工作并在有序推进。在应用和市场体系建设上，中国已建立多应用场景，包括纳入政绩考核、纳入官员离任审计、辅助投资决策，以及推动投资自然、服务绿色金融、用于生态补偿等方式。自然资源部门还针对在自然资源领域开展的生态产品价值转化方式的典型进行研究总结。从治理体系和参与机构来看，中国参与自然资本工作的部门较多，自然资源部等部门开展自然资源管理相关工作，25、生态产品价值实现相关工作则由国家发展改革委负责总体制度设计，出台技术规范和典型案例，推动各地各部门开展生态产品价值核算和实现探索。中国参与生态产品价值实现的主要部门及其角色如图2所示。中国在自然资本的治理体系中，也在试点层面取得进展，并将自下而上传导，不断改善国家层面的整体体系建设安排。鉴于此，本报告第三章以中国率先开展自然资本核算和应用实践的浙江省为例，着重分析了其在四个方面取得的进展。在生态产品价值实现和自然资本相关工作方面，浙江省既开展了先期探索，又落实了国家要求。在完善法规政策方面，浙江省生态环境保护条例在第四章中专设“生态产品价值实现”内容。为落实浙江省 关于建立健全生态产品价值实现26、机制的实施意见，浙江省发展改革委印发浙江省生态产品价值实现2023年重点工作清单。此外，浙江省在相关的部门类规章制度中也明确了重点工作任务和转化途径等。在技术标准和工具上，2020年，浙江省制定生态产品价值核算的地方标准生态系统生产总值（GEP）核算技术规范陆域生态系统（DB33/T 22742020），统一了全省生态产品价值核算方法，推动生态产品价值实现。在应用和市场体系建设上，浙江省在自然资本实践应用方面探索了多种场景，分别将自然资本核算纳入政策制定、开展政绩考核、纳入投资决策、开展生态产品交易、引入绿色金融支持、支撑生态补偿和损害赔偿、科技应用等推进了多种形式的应用路径。从应用层面来说，27、省水利厅、林业局、农业农村厅省自然资源厅、生态环境厅、水利厅、林业局人行杭州中心支行、省市场监管局、浙江银保监局、浙江证监局省林业局、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、农业农村厅、文化和旅游厅、气象局省地方金融监管局省自然资源厅省市场监管局省财政厅省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅、林业局、统计局、水利厅、文化和旅游厅、气象局、市场监管局、国家统计局浙江调查总队省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、农业农村厅、文化和旅游厅、林业局、统计局、气象局省自然资源厅、农业农村厅、地方金融监管局、人行杭州中心支行、浙江银保监局省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、人行杭州中心支行、林业局28、viii在浙江省自然资本工作推进过程中，由政府激励，推动生态产品价值实现仍是主要的推动力，市场化的驱动仍然较弱。在治理架构和参与机制方面，浙江省各市、县乃至乡（镇）、村逐步开展了生态价值核算的试点工作，各相关主体在推进生态产品价值实现工作的过程中，也发挥了各自的作用。浙江省生态产品价值实现工作主要参与主体及其角色如图3所示。由于中英两国存在一些基本国情差异，两国的自然资本治理体系也因此在法律法规和政策发展、技术标准和工具、市场和应用、治理架构和参与主体等方面存在差异（具体分析详见章节4.1）。尽管存在诸多差异，自然资本这一概念近年来在中英两国治理体系下的地位愈发重要，本报告的主要目的是希望在中29、国国内进一步推动自然资本相关的工作。英国提出的“自然资本方法”这一概念将自然资产视为驱动经济发展的关键因素，并推动其在各个部门和领域的长期决策中发挥重要作用；而中国提出的生态文明思想和生态产品价值实现机制也同样突出自然资源的可持续保护、开发和利用对于经济和社会发展的重要性。基于这一共识，中英两国可以相互借鉴学习、增进交流和探讨，从而不断改进自然资本治理体系，共同推动全球生物多样性保护和可持续发展。为此，我们提出如下建议（具体建议详见章节4.2）：一是加强顶层设计和部门协调机制，正式提出自然资本概念。将各部门目前开展的“生态产品”“自然资源资产”“绿水青山就是金山银山”“生物多样性金融”等重点相30、关工作，统一纳入其中，加快推进自然资本国家层面的工作和协调机制，进一步加强统筹，落实相应工作。二是进一步完善自然资本相关的法律法规，包括研究和起草 生物多样性保护法、完善和通过 国家公园法，以及修订和更新自然资本相关数据的管理和应用办法等，为自然资本在各应用场景进一步推进打下坚实制度基础。三是提升和推进技术标准的规范化、本地化和精准化。既要拓宽当前核算技术标准的适用范围，由陆地延伸至海洋，也要基于不同的生态系统制定相应的技术标准和规范，确保数据采信过程能够因地制宜。不同项目的核算结果可报相应专家委员会进行评审，确保结果的准确性。四是拓宽非政府主体参与治理的渠道。随着自然资本理念的深入，在自然资31、本从核算到应用的各环节都将有更多企业、研究机构、社会团体和社区参与，如何保证参与过程积极有序、合法法规，是进一步促进工作深化的重点。五是鼓励设立专项基金或从财政和政策性银行中开辟生态价值转化的专项通道，以提高资金和资源支持的效率为目标，实现政府资金和社会资本的共商共用，为自然资本的市场化应用提供充足的资源支持。政府引导企业、金融机构围绕生态补偿、生态资源权益进行交易和融资。六是探索生态权益类产品之间的融合互动，并研究如何在自然资本的应用场景中实现这些产品的兼容并行，从而共同拓宽其应用场景。当前，尽管生态补偿、碳汇交易等与自然资本的应用场景已有较多结合，但与完整的项目和区域性自然资本核算结果相比32、，仍有较大出入，与水权交易、土地交易、林业交易和农田交易等体系之间尚未形成明确的联动效应。七是加强国际交流与合作。中英两国应建立定期的自然资本政策和技术对话机制，并以此为起点，积极在 联合国生物多样性公约 框架下推进本题目在区域性和其他双多边场合的进一步交流。除了政策进展，自然资本核算的技术交流和工具，以及可能的应用场景和实践等方面，都值得全球各国共同探讨。本报告除了桌面研究外，也对中英两国的各方专家进行访谈，并参考了在浙江和英国分别举行的专家技术交流内容。虽然研究团队尽量体现各方建议和成果，但受限于团队理解和时间的局限，无法在文字上展现全貌。如有不完备之处，有待下一期研究改进。在调研过程中，33、团队发现除了核算方法在两国间已有一定的共识和互相了解，从治理架构、决策流程、参与机制和政策法规上都有很大的互相交流空间。希望这份报告能成为中方专家借鉴国际自然资本议题治理架构的索引，更好的参与国际交流和讨论，不断完善和推进自然资本工作的推进，与全球一起推动2030年生物多样性保护目标的落实。这份比较研究只能反映两国在该议题下的过去和现状，但对于自然资本这一快速发展的议题，项目团队欢迎各位专家与我们一起积极探索创新，并对我们的研究成果批评指正。ixExecutive Summary Michael Benz,UnsplashxNatural capital views the natural e34、nvironment as assets that serve the economy,not only by providing natural resource input to the economic production process,but also by absorbing the waste and residues generated by the economic production process.Agenda 21 which was adopted during the United Nations Conference on Environment and De35、velopment in 1992,explicitly called for actions on valuation and assessment of natural capital and ecosystems,since then various natural capital accounting methodologies and frameworks have been developed globally,with ongoing pilots and exploration.The United Kingdom(UK),as one of the early countri36、es to establish natural capital governance system,and China,as a country vigorously promoting natural capital work at all levels of society,can learn from each other and jointly advance the integration of the value of natural capital into the economy,to ultimately contribute to the achievement of gl37、obal biodiversity conservation targets in 2030.As the second knowledge product that supported by China-UK Natural Capital Accounting and Innovative Application project,this report focuses on the natural capital governance system of China and the UK within respective policy frameworks.Meanwhile,the c38、omparative study on natural capital related policies,systems,participating departments,and applications are not only conducted at national level,but also analyses Zhejiangs experiences to demonstrate working progress and innovative practices at subnational level.This report aims to lay the groundwor39、k for policy and technical exchanges between various stakeholders from governments and non-state actors of both countries.Despite many differences,natural capital governance has become increasingly important in China and the UK in recent years,and both countries can continuously improve respective s40、ystems through learning from each other,enhancing exchanges and discussions,thereby jointly promoting global biodiversity conservation and sustainable development.As a relatively new concept,natural capital governance not only includes traditional natural resource management work,but continues to in41、corporate new work areas,including accounting,trading,financing,etc.,and is more closely integrated with economic and social development.To facilitate better understanding of the latest progress of natural capital work in China and the UK,this study does not expand too much on the work related to na42、tural resources management,but focuses more on the new areas of natural capital governance.To understand the governance of two countries at current stage,it is important to note the different political and economic systems and stages of economic development of China and the UK.Moreover,the varying i43、nterpretations of natural capital under different policy context also leads to the differences in governance.The term natural capital is frequently referenced in the policy discourse of the UK whereas in China,the term ecological products and natural resource assets are more commonly used in the pol44、icy context.The natural capital governance framework in the UK is relatively concise and decentralized,with the Department for Environment,Food and Rural Affairs(Defra)serving as the main responsible department,releasing policy signals and collaborating with subordinate departments and public bodies45、 vertically.Chinas governance structure for natural capital is operating primarily in a top-down manner,with the National Development and Reform Commission coordinating the work,while also relying on experiences and innovation from bottom-up.Chapter One of this report analyses the UKs natural capita46、l work in four aspects.In terms of legislation and policy development,the UK government has sequentially published The Natural Choice:securing the value of nature white book,A Green Future:Our 25 Year Plan to Improve the Environment,and Environment Improvement Plan 2023,and the Environment Act has b47、ecome law in 2021.The Green Book and Enabling a Natural Capital Approach guidance has provided information and tools for relevant stakeholders in the UK regarding natural capital accounting,xiappraisal,assessment and investment.In terms of technical standards and tools for natural capital accounting48、,the UK has published Principles of UK natural capital accounting and the UK natural capital accounts methodology guide,based on the United Nations System of Environmental Economic Accounting-Ecosystem Accounting(UN SEEA-EA)and adapted to national circumstances.So far the UK has developed three type49、s of accounts at national level,including the annual UK natural capital Accounts,broad habitat accounts and cross-cutting accounts.In the future,the UK aims to improve the relevance and usefulness of natural capital accounts to policymakers,environmental professionals across all sectors and the publ50、ic.In the area of corporate accounts,based on the Corporate Natural Capital Accounting(CNCA)framework and methodology as well as other practices,the British Standards Institution(BSI)has published the Natural Capital Accounting Standard in 2021,which provides organisational standards and principles 51、for the preparation of natural capital accounts.In terms of nature market and investment,the UK published green finance strategies to attract investment towards green transformation,ensuring that climate change and natural factors considered in financial decision making.The natural capital market fr52、amework outlines the development of high-credibility markets to attract investments in natural capital,supporting the scaling up and sustainable operation of emerging nature markets.Regarding the natural capital governance structure,the Department for Environment,Food and Rural Affairs(Defra)is main53、ly responsible for the overall planning and coordination of multi-faceted work,including the promulgation of environmental policies,provision of guidance and tools,and support establish national natural capital accounts and nature markets.The main government departments and public bodies involved in54、 natural capital work in the UK and their roles are illustrated in Figure 1.Figure 1 KeygovernmentdepartmentsandpublicbodiesinvolvedinUKnaturalcapitalgovernanceandtheirrolesNotes:Green boxes represent public bodies,blue boxes represent ministerial departments.Office for Environmental ProtectionEnvir55、onment Act 2021ScrutiniseSupportSupportSupportNature market frameworkNatural capital and ecosystem assessmentEnvironment plan and progress reportInvestmentGuidance and toolsMarine Management OrganisationNational accountsOffice for National StatisticsNatural EnglandEnvironment Agency.SupportInvestmen56、t strategyDepartment for Environment,Food and Rural AffairsHM TreasuryxiiThis report also analyses Chinas current progress of natural capital work in Chapter two.In terms of policy development,China has divided work into two aspects:ecological products related work mainly includes ecological product57、 value accounting,realisation and transformation,while natural resource assets related work is fundamental and mainly includes the preparation of natural resource asset balance sheet and its application.In terms of technical standards and tools,China has carried out Gross Ecosystem Product(GEP)accou58、nting,and technical guidelines at both national and local levels have been developed in recent years.Regarding the preparation of natural resource balance sheet,subnational pilots have been established at Zhejiang Province,while the national guidance is in ongoing research.In terms of application an59、d market mechanism development,China has explored multiple scenarios for accounting result application,including performance appraisals,exit audits of officials,investment decisions,green finance,and ecological compensation.The natural resources departments have been researching and summarising best60、 practices of ecological products value transformation.In terms of governance structure,China has engaged a number of government bodies in natural capital work Ministry of Natural Reources is responsible for natural resources management.The National Development and Reform Commission(NDRC)is responsi61、ble for the overall mechanism design for ecological product related work,introducing technical guidelines,promoting case study of best practices,and facilitating ecological product value accounting and transformation exploration across different levels and departments.The key departments participati62、ng in natural capital work in China and their roles are demonstrated in Figure 2.The natural capital work in China has been Figure 2 KeygovernmentdepartmentsinvolvedinChinanaturalcapitalgovernanceandtheirrolesMinistry of Agriculture and Rural Affairs Ministry of Water Resources Ministry of Culture a63、nd TourismNational Audit OfficeNational Development and Reform CommissionEcological product value-realisation mechanism:Ecological product survey and monitoring mechanismEcological product value assessment and application mechanismEcological product trade and development mechanismEcological product 64、compensation mechanismOverall planning&coordinationSupportThe Peoples Bank of ChinaNational Financial Regulatory AdministrationNational Bureau of Statistics Green finance supportEcological product accounting systemEcological compensation system reformNatural resources asset accountingNatural resourc65、es property right confirmation and registrationNatural resources survey monitoring and evaluationGovernment exit auditing(natural resource assets)Ministry of FinanceMinistry of Ecology and EnvironmentMinistry of Natural Resources xiiiFigure 3 KeygovernmentdepartmentsinvolvedinZhejiangnaturalcapitalg66、overnanceandtheirrolesDepartment of Water Resources,Forestry Bureau,Department of Agriculture and Rural AffairsDepartment of Finance,Department of Natural Resources,Department of Ecology and Environment,Department of Agriculture and Rural Affairs,Forestry Bureau,Statistics Bureau,Department of Water67、 Resources,Department of Culture and Tourism,Meteorological Bureau,Administration for Market Regulation,National Bureau of Statistics Zhejiang OfficeDepartment of Finance,Department of Natural Resources,Department of Ecology and Environment,Department of Water Resources,Department of Agriculture and68、 Rural Affairs,Department of Culture and Tourism,Forestry Bureau,Statistics Bureau,Meteorological BureauDepartment of Natural Resources,Department of Agriculture and Rural Affairs,Administration for Financial Regulatory,Peoples Bank of China Hangzhou Central Sub-branch,Zhejiang Regulatory Bureau of 69、China Banking and Insurance Regulatory CommissionDepartment of Finance,Department of Natural Resources,Department of Ecology and Environment,Department of Water Resources,Peoples Bank of China Hangzhou Central Sub-branch,Forestry BureauDepartment of Natural Resources,Department of Ecology and Enviro70、nment,Department of Water Resources,Forestry BureauPeoples Bank of China Hangzhou Branch,Administration for Market Regulation,Zhejiang Regulatory Bureau of China Banking and Insurance Regulatory Commission,Zhejiang Securities Regulatory CommissionForestry Bureau,Department of Natural Resources,Depar71、tment of Ecology and Environment,Department of Water Resources,Department of Agriculture and Rural Affairs,Department of Culture and Tourism,Meteorological BureauAdministration for Financial RegulatoryDepartment of Natural ResourcesAdministration for Market Regulation Department of FinanceDevelopmen72、t and Reform CommissionGreen development fiscal incentive mechanismEcological product supply and demand matchingGross value of ecological product statistics systemEcological product cataloguesEcological product valuation system Two mountains agricultural and forestry cooperatives constructionGovernm73、ent industrial fund guideEcological product certification systemEcological product property right confirmationGreen finance productStatistics Bureau,Department of Culture and TourismSupportSupportSupportSupportSupportSupportSupportSupportSupportSupportLeadLeadLeadLeadLeadxivmaking progress at sub-na74、tional level,which continues to contribute to the improvement of overall mechanism design at the national level and policy implementation at local level.Chapter three of this report focuses on analysing the progress made in Zhejiang Province,which pioneered natural capital accounting and its applica75、tion in China.In terms of policy development,Zhejiang Province has integrated natural capital related work into environment regulations,and published work plan and a list of priority tasks at provincial level in 2023.Regarding technical standards and tools,Zhejiang Province also developed and unifie76、d the standard for Gross Ecosystem Product(GEP)Accounting for Terrestrial Ecosystems at provincial level in 2020.In terms of application,Zhejiang Province has explored various scenarios for the application of natural capital accounting results,including integrating natural capital accounting into po77、licy-making,performance appraisals,investment decision-making,and has started innovative practices in ecological product trading,green financial support,ecological compensation and damage compensation.In the area of application,government remains the main driving force for promoting ecological produ78、ct value transformation,while market-driven forces in this area are still relatively weak in Zhejiang Province.In terms of governance structure,cities,counties and even townships and villages in Zhejiang Province have gradually carried out pilot work on natural capital accounting.The key participant79、s of natural capital work in Zhejiang Province and their roles are shown in Figure 3.Due to fundamental differences in national circumstances between China and the UK,there are discrepancies regarding natural capital governance system in aspects such as legislation and policy development,technical s80、tandards and tools,markets and applications,governance structures(see section 4.1 for detailed analysis).Despite the differences,the concept of natural capital has become increasingly important under the governance systems of China and the UK in recent years.The concept of natural capital approach p81、roposed by the UK views natural assets as crucial drivers for economic development and advocates for their significant role in long-term decision-making across various departments and sectors.Similarly,the concepts of ecological civilisation and ecological products value transformation also emphasis82、 the importance of sustainable utilisation of natural resources for economic and social development.Based on this consensus,both countries can continuously improve their natural capital governance systems through learning from each other,enhancing exchanges and discussions,thereby jointly promoting 83、global biodiversity conservation and sustainable development.In this respect,the report makes the following recommendations(see section 4.2 for detailed suggestions):1.Strengthen top-level design and cross department coordination mechanisms.Introduce the concept of natural capital and integrate curr84、ent work on ecological products,natural resource assets,eco-value realisation and transformationbiodiversity finance and others into the priority task list of related departments.Further the work of national level working group on natural capital and its implementation at subnational level.2.Further85、 improve relevant laws and regulations related to natural capital.Start legislation work on biodiversity conservation and refine and pass The Law on National Park.Revise and update regulations for management and application of data related to natural capital,laying a solid foundation for further pro86、moting natural capital in various application scenarios.3.Enhance standardisation,localisation,and accuracy of technical standards on natural capital accounting.Expand the scope of current xvaccounting technical standards from land to sea and develop relative technical standards and specifications f87、or different ecosystems,ensuring data collection process is tailored to local circumstances.Accounting results of different projects can be reviewed by experts from corresponding committees to ensure accuracy.4.Expand channels and enabling environment for non-governmental entities to participate in 88、natural capital governance and ensure an active and legal participatory process for enterprises,research institutions,social groups and communities.5.Encourage the establishment of a dedicated fund or a dedicated channel in fiscal and policy banks to support ecological value transformation work,with89、 the aim to improve financial support efficiency,realise the potential of collective use of public and private funds,and provide sufficient support for market-oriented application of natural capital.Government can support enterprises and financial institutions to participate in ecological compensati90、on and resource rights trade.6.Explore the interaction and integration of ecological market-based products and pathways to achieve compatibility and parallelism among these products in the application scenarios of natural capital,to expand their application scenarios.Currently,although ecological co91、mpensation,carbon sink transactions,and other application scenarios are more integrated with natural capital,there are still significant discrepancies compared to natural capital accounting results at project or regional level.A linked system is needed for water,land,forestry,and farmland trading.7.92、Strengthen international exchanges and cooperation.China and the UK should conduct policy and technical dialogues on natural capital regularly and actively promote regional,bilateral and multilateral exchanges under the United Nations Convention on Biological Diversity.In addition to policy developm93、ent,discussions on technical standards and tools for natural capital accounting,as well as potential application scenarios and practices,are also worth exploring globally.Beside desktop research,this report also conducted interviews with experts from China and the UK,and made reference to experts co94、ntributed to technical exchanges held in Zhejiang and the UK respectively.Although the research team made efforts to reflect the suggestions and inputs,it was limited by the teams understanding capacity and time constraints and was unable to present the full picture in this paper.If there are any im95、perfections,they will be improved in the next phase of research.During the research process,the team found that besides the accounting methods,which reached a certain consensus and mutual understanding between the two countries,however,there is considerable room for furthering mutual exchanges in te96、rms of governance structure,decision-making process,participation mechanism,and policies and regulations.It is hoped that this report can become a reference for Chinese experts to learn from the international governance structure of natural capital issues,better participate in international exchange97、s and discussions,continuously improve and promote the advancement of natural capital work,and work with the world to promote the implementation of the 2030 biodiversity conservation goals.This comparative study can only reflect the past and current situation of the two countries on this topic.Howev98、er,for such rapidly developing topic as natural capital,the project team welcomes experts to actively explore and innovate with us,and to provide your insights and suggestions to the research outputs.xvi kazuend,Unsplash背景Background 1自然资本（Natural Capital）这一概念自提出至今，已有多位学者对其提出不同的理解和定义。1988年英国环境经济学家 Da99、vid Pearce首次尝试用精确的术语定义自然资本，将自然环境看作是服务于经济的自然资产（Natural Assets），其不仅为经济生产过程提供自然资源投入，还可以吸收经济生产过程中产生的废物和残渣。自然环境作为一套完整的生命支持系统，可以为人类带来精神享受和福祉。1997年生态经济学家Robert Costanza认为自然资本是可以产生不同类型服务的存量，并将自然资本划分为可再生和不可再生两类。可再生的自然资本可以进行积极的自我维持和自我更新，如生态系统，不仅产出生态系统产品，也会在本地产生生态系统服务流。不可再生的自然资本直到被开采使用之前一般不产生任何服务，如化石能源和矿藏。此外，两100、位学者都认为自然资本管理需要权衡和取舍，因此价值化是自然资本定量研究的前提，为自然资本的核算奠定了基础。自1992年联合国环境与发展大会通过 21世纪议程，并明确提出开展自然资本和生态系统评估研究以来，全球范围内已陆续开发多种自然资本核算体系，并不断进行试点和探索。此外，自然资本也逐渐受到金融部门的关注。2012年 自然资本宣言 在联合国可持续发展大会上正式发布，全球40多家金融机构签署了该宣言，正式承诺将自然资本纳入金融部门报告中。联合国 生物多样性公约 缔约方大会第十五次会议（CBD COP15）于2022年底达成全球未来10年的生物多样性保护目标，其中对政府部门提出要求，将生物多样性及其101、多重价值充分纳入各部门的政策、法规、战略、规划和评估等。可以看出，国际社会对自然资本的关注度不断提高，也对自然资本的治理工作提出了更高要求。作为较新出现的概念，自然资本治理既包括了传统的自然资源管理工作，也不断融入新的工作内容，包括核算、交易、融资等，也与经济和社会发展相关工作融合的越来越紧密。为帮助各方更好地了解中英两国自然资本工作的最新进展，本次研究对传统的自然资源管理相关工作不做过多展开，更多地将焦点聚集在自然资本治理工作的新领域、新制度和新体系。英国作为开展自然资本治理工作较早的国家之一，已经探索建立自然资本国家账户，并且正在建立自然市场框架，自然资本投资也逐渐成为英国金融部门关注的热102、点，并被纳入其绿色金融战略计划中。在中国，自然资本成为 生态文明建设体制改革总体方案 的核心理念之一而备受关注，自然资本核算也开始逐步推进，多个省、市、县已开展自然资本核算研究和试点工作。2021年 关于建立健全生态产品价值实现机制的意见的出台，更是对自然资本的治理工作提出新的要求。在2024年1月正式发布的中国生物多样性保护战略与行动计划（20232030年）中，中国首次将“生态产品价值实现”列为优先行动之一。要理解两国都在推进的自然资本工作体系架构，要先明确中英两国对自然资本概念的理解偏差：（1）自然资本的存量和流量自然资本是国际通行的概念，一般认为既包括诸如树木、矿产、生态系统、大气等有103、形的资本，也包括各种无形的资本，是自然为人类提供的直接和间接财富，是全球总经济价值的一部分。从自然资本的可再生属性来看，自然资本又可分为存量资本和流量资本1。自然资本存量又可称为自然资源资产，是指自然资源本身的数量和质量。自然资本流量一般是指自然资本能够衍生出的、可为人类社会提供产品和服务、又不损害自然资本本身的产品和服务的总称，也称为“生态产品”。需要注意的是，自然资本的存量和流量并不是完全分割的关系，存量可以产生流量，而流量如果不被使用，一部分又将成为存量的增量，但不是简单的线性关系。例如，一片水域保有鱼群，鱼群通过自身的繁殖生长，每年可以提供一定量的鱼产品。如果过度获取鱼产品，鱼群规模会104、下降；如果适度获取，鱼群规模会保持稳定甚至增长；如果完全不获取，鱼群规模因为受到水域承载力的限制，也不会无限增长。因此，自然资本是流量和存量的综合，但存量和流量不能完全割裂开。从中国的实践来看，“自然资本”的概念仅在两个文件中提及，且都没有进行阐述。更为通行的提法是“生态产品”（Ecological Products），目前中国正在大力推动生态产品价值实现的探索和实践。在中文的语境中，“生态产品”的内涵基本等同于自然资本“流量”。（2）生态产品在2010年印发的全国主体功能区规划2中，生态产品被定义为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人105、的气候等”。规划中还提出“生态功能区提供生态产品的主体功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、2防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等”。这里，“生态产品”的定义中包括了生态系统调节和维持功能，而没有包括物质供给、文化服务等功能。到2022年，国家发展改革委和国家统计局印发的生态产品总值核算规范（试行）3中，“生态产品”被定义为“生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献，包括物质供给、调节服务和文化服务三类”。并在附录B“生态产品清单”中列明，物质供给包括农产品、林产品、牧产品、渔产品、淡水资源、生物质106、能、其他物质产品。调节服务包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、海岸带防护、洪水调蓄、固碳、空气净化、水质净化、局部气候调节、噪声消减。文化服务包括旅游康养、休闲游憩、景观增值。可以看出政府部门对“生态产品”的定义和内涵与生态系统服务（Ecosystem Services）有重叠，即自然资本的流量。（3）自然资源资产在中国，另一个与自然资本相关的概念是自然资源资产（Natural Resources Assets）。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气107、、水体、湿地等。而自然资源资产则是具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源。根据国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知，自然资源资产主要包括土地资源资产、林木资源资产、水资源资产、矿产资源资产等。目前在国家层面并未公布自然资源资产负债表，而在 国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告4中，主要国有自然资源资产包括了建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动植物。从自然资源资产的概念和范围可以看出，大多数自然资源资产都有重要的生态功能，能提供相应的生态产品，构成了自然资本“存量”的基本盘。因此，自然资源部门认为5，自然资源资产是生产108、生态产品的物质基础，生态产品是自然资源资产的孳息。自然资源资产保护利用和管理与生态产品价值实现密切相关，自然资源资产管理工作与生态产品的生产、分配、交易、补偿等各个环节紧密相连。因此，自然资源领域是生态产品价值实现的主要领域。根据公共性程度和供给消费方式不同，自然资源领域的生态产品被分为公共性生态产品、经营性生态产品和准公共性生态产品三类。公共性生态产品是“外溢共享型”的，例如重点生态功能区提供的水源涵养、气候调节产品，维系了整个国家或区域的生态安全，由全体人民“共享”。这类生态产品也应由政府通过转移支付、财政补贴等方式进行生态保护补偿。经营性生态产品是“赋能增值型”的，包括自然资源使用权、经109、营可以说，生态产品和自然资源资产概念的提出加速了自然资本这一源于西方的概念在中国政策语境下的本土化和主流化。虽然这两个概念目前的定义和边界界定仍然较为模糊，但基本可以将其简单理解为自然资本流量和存量的关系。3权的出让、转让、出租、抵押、入股等，能够通过自然资源资产及其产品的市场化运营，实现自然资源资产所承载的生态价值显化或提升。准公共性生态产品是“配额交易型”的，是指政府通过法律或行政管控等方式，对自然资源、生态容量、生态权益等实施总量控制，将非标准化的生态系统服务转化为标准化的“指标”和“配额”产品，通过市场交易方式实现价值，如碳排放权配额交易、碳汇交易、美国湿地信用指标交易等。可以说，生态110、产品和自然资源资产概念的提出加速了自然资本这一源于西方的概念在中国政策语境下的本土化和主流化。虽然这两个概念目前的定义和边界界定仍然较为模糊，但基本可以将其简单理解为自然资本流量和存量的关系。自然资本一词作为舶来品，除了考虑其在科学和政策上的本土对标之外，很大程度上也影响了相关工作在中英两国的治理体系和工作重点。为了弥合这些差异，促进中英两国在具体政策和技术上的交流，2022年起，北京绿研公益发展中心在英国外交、联邦和发展事务部的支持下，开展了“中英自然资本核算与应用创新”项目。项目一期围绕中英两国的自然资本核算框架及应用实践进行研究，为相关实践者提供核算和应用的流程框架，并识别挑战和机遇。在111、此基础上，二期项目于2023年8月正式启动，聚焦于建立并开启中英两国政府和民间的政策、技术交流对话机制。为帮助参与对话机制的中英专家了解两国自然资本治理工作，本报告从法律法规和政策进展、技术标准与工具、应用与市场建立、治理框架和参与机制四个方面，分别在第一章、第二章就英国和中国的自然资本治理体系进行梳理和分析，并在第三章对浙江省的先行先试工作进行了深入介绍。在第四章，除了进行对比分析并总结两国在自然资本治理体系方面的差异之外，更重要的还是针对差异提出中国推进相关工作的政策建议。本报告作为开展中英两国政府和民间政策对话的基础，旨在弥合理解差异，促进技术交流，对两国当前体系的描述和初步分析多于对单112、项政策的深入辨析。这既是本报告作为对话基础文本的优势，也是缺憾。在报告的撰写过程中，除了文献的整理工作，项目组围绕两国的治理体系和相关政策开展了多次专家访谈和调研，将各方意见汇总至报告中。后续也将邀请各方专家对我们提出宝贵建议。让我们一起携手，为自然资本这一新兴领域提供更好的分析和建议，促进中国在这一体系下的政策不断完善，实现其保护目标。本报告从法律法规和政策进展、技术标准与工具、应用与市场建立、治理框架和参与机制四个方面，分别在第一章、第二章就英国和中国的自然资本治理体系进行梳理和分析，并在第三章对浙江省的先行先试工作进行了深入介绍,最后总结了中英两国的差异并提出中国推进相关工作的 政策建议113、41 Red Zeppelin,Unsplash英国自然资本 治理体系概述A Glance of UK s Current Natural Capital Governance 5英国在自然资本治理方面开展工作较早，在核算、应用和投资等方面不断探索，并取得积极进展。1988年，英国环境经济学家 David Pearce 第一次明确提出了“自然资本”的概念，认为自然环境是一种自然资产存量，用于服务经济发展。这种视角可以帮助分析资源环境的经济价值和制定政策，利用社会对于经济利益的天然关注制约资源消耗和环境破坏，为英国的自然资本治理工作奠定了理论基础。自20世纪90年代起，英国国家统计局（Offic114、e for National Statistics）开始定期发布国家环境核算结果。2009年，英国首次开展国家生态系统评估（UK NEA），并于2011年发布评估报告，并基于该报告发布了 自然选择：保护自然价值 白皮书，强调要建立以自然资本为核心的经济思维，并成立英国自然资本委员会（Natural Capital Committee），与英国国家统计局共同努力将自然资本纳入英国的环境核算中。英国自然资本委员会就自然资本的管理、核算和应用开展研究，并为2018年出台的 25年环境改善规划提供支持。2020年，英国发布的年度国民经济账户中首次将自然资本账户纳入其中，并在之后不断改善更新，为社会各界115、提供自然资本相关信息和数据。在扭转生物多样性丧失和气候变化影响的背景下，英国政府承诺建立一个将自然置于政府决策核心位置的系统。2021年，环境法案20216 正式通过，将扭转生物多样性下降趋势等环境目标纳入法律范畴，并成立一个新的、独立的环境保护办公室（Office for Environment Protection），负责执行和监督。同年，受英国财政部委托，聚焦生物多样性经济学的Dasgupta review7发布，呼吁建立“包容性财富账户”，用于衡量所有资产管理的可持续性，并且对金融系统进行改革，将公共和私营部门投资引向有利于增加自然资产存量的经济活动。随后出台的2023绿色金融战略将自116、然和气候适应纳入绿色金融框架，为自然资本投资设立目标，并推动自然资本市场的建立，向市场和投资者释放积极信号。基于英国近年来在自然资本治理方面的相关工作，本章将围绕法律法规与政策进展、技术标准和工具、应用及市场体系等方面进行梳理，并对参与部门和相关职责进行阐述，旨在进一步厘清英国自然资本治理体系。1.1 法律法规与政策进展自然选择：保护自然价值 白皮书2011年，英国政府发布了 自然选择：保护自然价值白皮书8（The Natural Choice:securing the value of nature，以下或简称白皮书），强调要建立以自然资本为核心的经济思维，将自然资本纳入英国的环境核算中，促117、进“绿色经济”发展，从而使自然价值主流化。其中，发展“绿色经济”的关键改革举措包括成立英国自然资本委员会（Natural Capital Committee）、将自然资本纳入国家账户、为绿色商品和服务创建新市场、为私营部门可持续利用自然资本提供支持和指导。在自然资本核算方面，白皮书宣布与国家统计局共同努力将自然资本纳入英国的环境核算中，并发布路线图，逐步从对自然资本存量价值的评估拓展到对其生态服务价值的核算。在将自然资本纳入到经济规划方面，英国自然资本委员会将对英格兰的自然资本状况进行评估，并对保护和改善自然资本状况为政府提出行动建议和研究重点。此外，政府将发布绿色经济路线图，为私营部门提供长118、期政策信号。在支持私营部门关注自然资本价值方面，政府与多家企业成立了绿色经济委员会（Green Economy Council）还有多项联盟和倡议，共同商讨商业与自然资本的关系、企业的环境影响以及自愿性方法如何在自然资产上发挥作用。在市场机制的改革方面，白皮书提出将发布扩大生态系统服务付费机制的行动计划并研究该机制的设计、建立试点。此外，政府还将设立由企业主导的生态系统市场工作组（Ecosystems Markets Task Force），探索企业在发展考虑到自然资本价值的绿色商品、服务、产品、投资的工具和市场中的机遇。同时，政府还将为企业评估其对自然资产和服务依赖、衡量并汇报其对环境的影响119、提供指引。25年环境改善规划基于英国自然资本委员会的一系列研究和评估工作，英国环境、食品和乡村事务部（Department for Environment,Food and Rual Affairs）于2018年颁布 25年环境改善规划9（A Green Future:Our 25 Year Plan to Improve the Environment，以下或简称规划），提出使用“自然资本方法”（Natural Capital Approach），推动将自然的价值融入决策过6程中。“自然资本方法”将自然环境视作自然资产，其作为驱动经济发展的关键因素，应在长期决策中发挥重要作用。规划设立了多个120、长期目标，涵盖空气和水资源治理、动植物保护、减灾、自然资源可持续利用、自然环境改善等方面。此外，规划还通过减缓和适应气候变化、废弃物和化学品管理、增强生物安全等方面的措施，管理对自然环境的压力。围绕这些长期目标，规划识别出六个关键政策领域，包括土地可持续利用和管理、自然恢复和景观改善、增强人与自然的连接、加强资源利用效率并减少污染和废弃物、保护海洋生物多样性、保护并改善全球环境。在自然资本核算和评估方面，规划将继续与英国国家统计局建立更全面的自然资本账户，通过研究和交流，更好地理解、评估自然资本的惠益，开发新的工具并将自然资本的惠益更好地融入分析和政府审核当中。由于尚不能进行全面地评估自然资本121、的价值，规划建议对自然资产的受威胁程度进行风险评估，并将其用于战略决策。此外，规划建议每十年进行一次自然资本的全面评估，并计划在2022年开展第二次全国生态系统评估。规划还提出要持续加大财政投入并鼓励私营部门投资。英国环境、食品和乡村事务部支持创立了英格兰西部自然资本基金（Natural Capital Trust for the West of England），推动当地自然资本投资和发展，进而在全国范围内推广。此外，英国政府还将探索建立自然环境影响力基金（Natural Environment Impact Fund），英国环境、食品和乡村事务部将支持一系列改善自然环境并自负盈亏的项目创新122、，探索混合融资机制，建立新的自然资本市场，并建立绿色商业委员会（Green Business Council），激励私营部门进行绿色改革和创新，评估、解决并汇报自然资本的风险和机遇等。在执行方面，规划提出建立一套方法评估目标进展，在土壤健康、生态系统功能、自然带来的人类健康惠益、国内消费的海外影响等方面改进评估方法，并将自然资本状况的评估纳入考量当中。规划还提出发布年度进展报告，定期公布官方统计数据，并定期更新规划内容。同时，规划提出将设立一个新的独立机构，确保政府履行其在环境方面所做的承诺，并制定一套新的环境原则作为政策制定的基础。围绕这一独立机构的功能、职权范围和权力，相关部门将开展一轮咨123、询。在地方层面，英国环境、食品和乡村事务部下属的执行机构已经针对14个共同区域各自制定区域综合计划（Area Integrated Plan），这些计划将根据规划的调整，推动“自然资本方法”在地方层面的应用。环境法案20212021年，旨在改善自然环境的环境法案202110（Environment Act 2021，以下或简称法案）正式通过，使提高空气质量和水质、增强生物多样性、减废和自然资源可持续利用等一系列环境目标具有法律约束力，进而推动经济社会的可持续转型。法案涵盖了环境治理、废物和资源利用效率、空气质量和水资源管理、自然和生物多样性保护契约等方面，不仅要求设立中长期环境目标并制定环境改124、善计划，还针对公共政策制定提出5条环境原则，包括将环境保护纳入其中原则、防止损害环境原则、优先从源头解决环境损害问题原则、污染者付费原则以及审慎性原则。此外，英国政府还新设立了环境保护办公室，负责法案的监督和执行。法案还要求制定地方自然恢复战略（Local Nature Recovery Strategies），识别需要创建和修复栖息地的地区，并对开发商提出了生物多样性净增长（Biodiversity Net Gain）要求，即新的开发项目必须保证10%的生物多样性净增长，如果场地无法实施，开发商需要投资于场地外栖息地的创建和改善。生物多样性净增长的要求将有助于地方规划部门将自然恢复战略纳入规125、划和决策中，也为自然投融资创造了新的市场。此外，法案还提出建立保护契约（Conservation Covenants）的要求。该契约是土地所有者与管理机构之间达成的一种新的法律协议，土地所有者在出售或转让土地时可以通过该契约确保土地保护效益。保护契约可以被慈善组织和公共机构等多方使用，例如，该契约可以作为保护组织购买土地的替代方案，规定土地所有者在保护、恢复自然方面的义务，以换取保护组织的资助。在可持续供应链方面，法案提出禁止英国大型企业使用与大规模毁林有关的商品，并要求受监管企业为其供应链中使用的每种受监管商品建立尽职调查系统，报告其尽职调查情况。环境改善计划2023环境法案2021 中承诺126、每五年更新一次环境改善计划，因此 环境改善计划202311（Environmental 7Improvement Plan 2023，以下或简称计划）是对25年环境改善规划 的首次审查和修订。基于25年环境改善规划 设立的框架、愿景和10个长期目标（如图1-1所示），环境改善计划2023进一步提出围绕10个长期目标的进展、承诺以及计划，包括英国海洋战略、农业转型计划、土地利用框架等。计划还提出了一系列执行路径，包括绿色工作、绿色金融、农业补偿和投资计划、开发商的生物多样性净增长要求以及绿政。计划的监测框架包括66个指标，涵盖了包括土地、淡水、空气、海洋等自然资产，旨在评估其状况、压力、提供的服127、务以及惠益。在自然资源可持续管理方面，计划围绕可持续供应链、造林、可持续渔业管理、土壤健康、粮食系统等方面提出具体目标、实施计划和监测指标。其中，自然资本与生态系统评估（NCEA）12项目和海洋自然资本与生态系统评估（mNCEA）项目将为计划的实施和监测提供有力的证据和基础。自然资本与生态系统评估项目是一项科学创新与转型计划，由英国环境、食品和乡村事务部主管，与环境署（Environment Agency）、英格兰自然署（Natural England）、海洋管理组织（Marine Management Organisation）等机构共同执行。该项目涵盖陆地和水环境，旨在收集有关英格兰生态系128、统和自然资本的范围、状况和变化以及社会效益的数据，进而支持自然资本管理，改变制定决策和政策的方式，并确保对环境改革的投资能够实现最大效益。该项目希望可以扩大数据的空间尺度，为核算英格兰土壤、泥炭地、森林和海洋的碳储量提供可靠数据，并进行生态系统评估、整合现有数据，为进一步理解人类活动对自然的影响提供工具。该项目还将围绕海洋领域展开一系列工作，包括为海洋自然资本提供证据基线、为共享海洋空间提供评估系统、为海洋规划提供估值、建立自然资本数据库等。在调动自然资本投资方面，计划将从增强投资者对自然资本市场的信心、降低自然资本投资回报的风险和不确定性、加强能力建设和资金可获得性等方面支持自然资本市场的建129、立，其中包括更新绿色金融战略、建立投资标准、发起地方自然资本投资计划（Local Investment in Natural Capital programme）、支持建立自愿性生物多样性信用市场等具体措施。在国图 1-1 环境改善计划2023 提出的10大目标来源：根据 Environmental Improvement Plan 2023 执行摘要中的图 1 译制8际援助方面，计划提出设立5亿英镑的蓝色星球基金（Blue Planet Fund），支持发展中国家保护和修复海洋，并将成立全球海洋账户合作伙伴关系（Global Ocean Accounts Partnership），支持海洋自130、然资本账户的建立和维护。1.2 技术标准和工具国家账户自然选择：保护自然价值 白皮书发布后，英国国家统计局和英国环境、食品和乡村事务部启动了编制自然资本账户工作，于2012年联合发布了 2020自然资本核算路线图13（以下或简称2020路线图），计划于2020年建立一套相对完整的英国自然资本账户。2020路线图提议设立3种自然资本账户，包括英国自然资本总账户、基于栖息地的生态系统账户和重要自然资产的交叉账户。英国自然资本总账户对生态系统服务流量和存量的实物量和货币价值进行估算，基于栖息地的生态系统账户基于国家生态系统评估（NEA）中对栖息地的8大分类（城市，封闭式农田，山脉、荒野和荒原，淡水，131、林地，沿海，海洋，半自然草场），对各类生态系统的范围和状况及其提供的服务进行估算。土地、碳和水资源等重要自然资产的交叉账户则为生态系统账户和总账户提供信息。2020路线图将自然资本账户编制工作分为三个阶段：第一阶段确定工作方向、探索新的数据来源、制定原则并建立实验账户；第二阶段将进一步完善这些账户和原则；第三阶段则致力于建立一整套账户，并尽可能与英国环境账户进行整合。英国国家统计局分别在2015年和2018年对2020路线图的进展进行回顾，并识别下一阶段工作的优先级以及亟待解决的问题。2020年，英国发布的年度国民经济账户中首次将自然资本账户纳入其中。目前，英国的自然资本账户仍为实验性统计数据132、，并持续定期更新。2022年，英国国家统计局发布 自然资本账户路线图202214（以下或简称2022路线图），指出未来的工作重点是提高自然资本账户对政策制定者、各部门环境专业人士和公众的相关性和实用性，并识别出四大策略重心：与国民经济账户的融合以及在宏观经济政策中的应用；加深居民对当地环境及其重要性的认知和理解；帮助地方政府建立自然资本账户，为私营部门提供更高空间分辨率数据以建立企业自然资本账户，为环保组织提供相关数据以支持其工作；提高分析和解读自然资本账户数值变化的能力以支持环境政策的制定。关于下一步的工作计划，2022路线图提出要将更多的生态系统服务纳入监测和评估范围，还围绕建立包容性的财133、富账户提出一系列具体工作，包括开展自然资产退化的实物量评估、研究自然资本账户数据如何融入国家供应使用表、支持与生产者挂钩的空气污染年度成本估算以及气候变化造成的排放成本估算。此外，2022路线图还提出提高自然资本账户的空间颗粒度，帮助地方政府、企业和其他利益相关方更好地使用和理解自然资本，以及开展统计分析或建立模型，加深对栖息地范围和状况与其提供产品和服务的能力之间关系的理解。在核算体系方面，英国自然资本账户基于联合国环境经济核算体系的生态系统核算框架（UN SEEA-EA），并在此基础上出台了英国自然资本核算原则（Principles of UK natural capital accoun134、ting）15以及方法学指南（UK natural capital accounts methodology guide）16，以适应国家实际情况和需求，并进行持续更新。企业账户为帮助企业了解自然资本及其价值，英国自然资本委员会联合环境经济咨询公司（eftec）、英国皇家鸟类保护协会（RSPB）和普华永道（PwC），于20142015年开发了一套企业自然资本核算（CNCA）框架和方法学17并进行试点，旨在通过使用资产负债表记录与自然资本相关的资产，并帮助企业做出更加明智的决策。该项目选定了四个试点机构，分别是国家信托（National Trust）、皇家庄园（The Crown Estate）135、、Lafarge Tarmac公司和联合公共事业公司（United Utilities），旨在用真实数据测试企业自然资本核算框架的应用并对其进行完善。如图1-2所示，企业自然资本核算框架可以衡量其拥有或管理的自然资本为企业本身和整个社会创造的价值（即资产价值），并记录维持这一价值的成本（即负债）。该框架有两个主要报表：显示自然资本资产的价值和维护这些资产的成本的自然资本资产负债表，以及显示资产价值和负债在核算期间的变化（收益或损失）的自然资产变化报表。为编制这些报表，企业需要整理一系列财务和环境数据，并将其输入到基础核算附表中。在准备企业自然资本账户时，首先 9需要考虑账户的目标和应用场景，以136、及规模和边界，其次需要识别自然资产及其服务，进行自然资产注册，编制流量的实物量账户、价值账户以及维护成本账户，并准备报表。该项目结束后，项目组还会针对框架的应用和试点进行总结并提出建议。基于CNCA项目和其他实践，英国标准协会（British Standards Institution）于2021年发布了自然资本核算标准18，为各个机构编制自然资本账户提供规范和原则。绿皮书绿皮书（The Green Book）19是英国财政部就公共政策、计划和项目评估（Appraisal）发布的指南，也为监测与评价的设计以及执行提供了指导。绿皮书面向所有与公共资源使用提案相关的公职人员，提供了一套经认可的思维137、模式和方法，阐明社会或公共福利的成本与效益，权衡可以实现政策目标的备选实施方案的利弊，使用范围涵盖政策和计划制定、公共财政使用、立法或监管提案、税收和福利方案设计等。环境法案2021 的通过，要求各部门在制定政策时适当考虑环境原则，而这一要求也会被纳入绿皮书中。绿皮书中将评估分为干预的合理性和必要性说明、寻找可能方案、筛选评估方案、监测和评价所选方案几大关键步骤，而决策和权衡的基本思路是成本和效益分析。在评估方案对于自然资本的影响时，绿皮书中提出了“四步走”方法。首先需要识别方案所涉及的地点、规模、范围和产出，以及涉及的自然生态系统，并判断直接影响和间接影响。其次考虑方案对自然资产（土地利用、138、水系统、物种、野生动植物栖息地以及土壤等）的影响，并进一步考虑这些自然资产的变化对其提供的产品和服务的影响，包括物质供给、调节服务和文化服务等。最后需要考虑这些影响的不确定性并将其量化为风险，进行风险核算和管理，以便最大限度地减少、减轻或尽可能避免这些风险。此外，关键要素监测和评价应作为方案的一部分，对风险进行管理，对结果进行优化，减缓措施识别也尤为重要。绿皮书也对各类价值评估方法进行了介绍。图 1-2 企业自然资本核算框架来源：中英合作：探索自然资本核算及其应用的机遇与挑战报告中图 4，根据 Developing corporate natural capital accounts 准则中图139、 1.1 译制A.信息系统B.支持性附表自然资本资产注册维护成本账户流量的实物量账户1.自然资本负债表2.自然资产存量变化价值量账户C.报表形成环境管理信息企业核算系统和财务信息10“启用自然资本方法”指南英国环境、食品和乡村事务部于2020年发布了“启用自然资本方法”指南（Enabling a Natural Capital Approach Guidance，以下或简称ENCA指南）和一系列工具作为绿皮书的补充，为公共部门和私营部门的决策者评估政策或项目给环境带来的影响提供具体的指导和方法。ENCA指南整合了各类评估信息和方法，旨在将自然资本纳入决策考虑范畴，实现其社会和经济效益。ENCA140、指南20介绍了自然资本的不同分类方法、自然资产的服务和惠益，并详细阐述了自然资本框架（如图1-3所示）和自然资本方法的不同应用场景，包括项目和政策评估、自然资本的核算和区域层面的规划，以及每个场景下的步骤和方法（如图1-4所示）。此外，ENCA指南围绕环境的经济价值进行了系统介绍，包括价值表现形式、评估方法及其局限性和实际应用等。在项目和政策的评定过程中，ENCA指南提供了评估模板，支持相关决策者思考自然资本可以如何支持政策目标、甄别项目和政策是否会对自然资本产生影响并对影响进行评估。ENCA指南还为自然资产及其产生的服务流提供了数据、工具和研究等资源的数据库，并为自然资本在规划、决策、核算、141、投资等不同方面的应用提供了案例集。图 1-3 ENCA指南中的自然资本框架图 1-4 ENCA指南中自然资本方法的不同应用场景及步骤变革的压力和动力管理干预措施多少？（数量）多好？（质量）哪里？（地点）生态系统资产其他经济投入提供的生态系统服务益处评估核算以地方为基础筛选问题提供服务基线评估告知选项资产状况和规模愿景绿皮书4步程序总体价值和趋势识别和评估 备选方案监测和评估告知其他方法实施和评估来源：根据 Enabling a Natural Capital Approach 指南中图 1 译制来源：根据 Enabling a Natural Capital Approach 指南中图 2 译142、制 111.3 应用与市场体系 绿色金融战略英国是最早发布绿色金融战略的国家之一，分别于2019年和2021年发布绿色金融战略和可持续投资路线图，为金融机构和私营部门释放信号，积极引导投资活动的绿色转型，并使金融决策将气候变化和自然因素考虑在内。2023年，英国财政部联合能源安全和净零部门与英国环境、食品和乡村事务部共同发布 2023绿色金融战略（Mobilising green investment:2023 green finance strategy，以下或简称2023战略）21，旨在减轻气候变化和环境退化带来的财务风险，并确保必要的资金流向净零、能源安全和环保产业。2023战略是对英国143、2019年发布的绿色金融战略 的更新，将自然和气候适应纳入绿色金融框架。2023战略设立了5大目标：确保英国金融服务业的增长和竞争力、投资于绿色经济、金融稳定性、融入自然与适应、确保全球资金流与气候和自然目标保持一致。基于环境改善计划2023 中的计划，2023战略为自然资本投资设立了目标：到2027年，每年为英格兰的自然恢复筹集至少5亿英镑的私营部门资金；到2030年，每年筹集的资金要超过10亿英镑。这些资金将主要用于投资固碳、洪灾风险管理和水质改善等基于自然的解决方案，以及补偿经济活动对生物多样性造成的影响。在地方层面，2023战略提出将通过推广地方自然资本投资计划（Local Inves144、tment in Natural Capital programme）等项目，支持当地政府提高其吸引私营部门投资的能力。该计划为4个地方政府各提供高达100万英镑的资金，支持其开展能力建设并分享经验，能力建设聚焦于吸引大规模私营部门投资并将其用于地方环境优先事项以促进经济增长。此外，国家公园合作伙伴关系（NPP）和国家杰出自然风景区协会（NAAONB）也在支持相关机构的能力建设，以增加私人投资项目渠道。在完善自然市场的机制方面，英国政府支持建立高信用度碳市场和其他生态系统服务市场，并引导和刺激需求。英国已经发布林地和泥炭地等自愿性碳市场准则，并正在探索建立英格兰生物多样性净收益和蓝碳等其他新兴145、自然市场机制。自然环境投资准备基金（Natural Environment Investment Readiness Fund）旨在刺激用于保护和改善自然的私营部门投资和市场机制，并帮助自然项目做好投资准备。该基金正在支持英格兰开发86个从自然市场获得收益并利用可偿还的私营部门投资进行运营的自然项目，这些项目将开发工具或制定标准，实现自然益处的货币化。此外，苏格兰政府承诺制定 负责任的自然资本投资原则（暂行），旨在建立一个以价值为主导、高信用度的市场，吸引私营部门进行负责任的自然资本投资。2023年7月，由英国环境、食品和乡村事务部发起的大规模自然影响基金（Big Nature Impact 146、Fund）正式开始筹集和部署资金，爱马仕投资管理公司（Federated Hermes）和地球融资（Finance Earth）被任命为该基金的管理公司。该基金将投资于产生收益的基于自然的解决方案，目前主要涵盖造林和泥炭地恢复，以及生物多样性净增益机制等。该基金的3000万英镑启动资金由英国环境、食品和乡村事务部提供，以撬动私营部门投资并降低其风险。自然市场框架在2023绿色金融战略 发布的同时，英国环境、食品和乡村事务部还发布了一个新的 自然市场框架22（Nature Market Framework，以下或简称框架），针对如何发展高信用度的自然市场进行说明，使农民和土地管理者能够吸引对自然147、资本的投资，还计划与英国标准协会共同制定一套全面的自然投资标准（Nature Investment Standards），支持新兴市场扩大规模并稳健运行。基于自愿碳市场诚信委员会（IC-VCM）等国际倡议中的最佳实践，框架规定了核心原则以确保市场诚信运作并取得积极成效，政府将根据这些原则监督并支持市场发展。框架还为农民及其他土地和海洋管理者进入市场并整合收入来源制定现行规则，以及进一步制定政策的计划。此外，框架还列举了下一步措施，以明确并建立机构和监管角色以及良好市场管理所需的设施。英国自然市场目前规模较小，大多处于早期发展阶段，预计未来几年将迅速增长。在建立自愿性市场机制方面，英国政府已经支148、持了两个基于自然的自愿性碳市场机制（林地和泥炭地），使企业能够通过造林对其排放进行补偿。针对某些流域，水务公司在环境监管机构的支持下正在建立自愿性市场试点，为改善水质和降低洪水风险的自然解决方案提供资金。同12时，林业委员会正在围绕林地与水有关的效益探索制定规范，以确保这些效益能够有效融入市场。此外，环境法案2021要求英格兰的开发商通过购买生物多样性信用额度（Biodiversity Units）对其新开发项目造成的无法现场改善的生物多样性影响进行补偿，从而实现生物多样性净增益。在敏感流域，开发商有义务减轻新建住房对水质的影响，而水质排放权交易市场（Nutrient Credits Mark149、ets）就是根据这项新义务发展起来的。在英格兰自然署开展“污染物减缓计划”（Nutrient Mitigation Scheme）的同时，养分信用市场在可负担的减缓措施方面取得了良好的进展，可以满足对养分信用额度的大量需求。在实现海洋净增益（Marine Net Gain）方面，政府就其目标和原则进行磋商后，将在未来的政策制定中进一步探索基于市场的方法，工业部门、社会组织和其他第三方组织将发挥关键作用。地方实践26为了更好地了解自然资本方法在实践中的应用，英国环境、食品和乡村事务部于2016年在英格兰的不同地区设立了4个试点项目，涵盖流域、联合国教科文组织生物圈保护区、城市地区、海洋和沿海地区150、，涉及土地和水资源管理、资金模式、城市规划、自然恢复和渔业管理等环境治理领域。英国环境、食品和乡村事务部为这些试点项目设立了目标，包括测试新的工具和方法、在规划和实施过程中采用综合的方法、开拓新的筹资机会、分享最佳实践和案例。试点项目之一位于英格兰西南部的北德文郡（North Devon）联合国教科文组织生物圈保护区，那里居住着超过16万人口，同时也拥有多种珍稀野生动物以及壮丽的陆地和沿海地貌。试点主要工作围绕该地区对自然的资金投入情况和自然资本现状的调查、设立工作优先级、加深对问题的了解并寻求解决方案，包括制定自然资本战略并寻求创新的融资机会，最终形成最佳实践和经验（如图1-5所示）。该试点151、由英格兰自然署牵头并有多个合作伙伴参与，包括该地区的地方议会、国家公园主管部门、商业协会、高校、社会组织、基金会等。在投资现状调查工作中，环境经济咨询公司Eftec利用其开发的工具分析了该地区每平方千米的网格中平均每年投入的资金量是多少、由哪些机构投入、用于哪些方面以及哪些栖息地，分析的数据由合作伙伴提供。分析结果表明，资金大多投入在同一地点和栖息地且成效类似。大部分资金投入由四家机构承担，其中三家属于公共部门。在所分析的投资总额中，只有8%是通过合作共同使用的。分析还表明，当地环境方面的公共支出约占政府总支出的3%。此后，英国财政部根据该项分析所提供的信息对公共部门的支出情况展开进一步调查，152、并在调查结束后建议对公共资金的整体使用情况进行审查，以增强公共资金的影响。审查应该包括对自然资本产生影响的机构，并且需要从战略角度识别公共支出的驱动因素，以便更好地协同使用公共资金。在对该地区的自然资本状况进行调查时，除了参考当地已有的报告和数据，合作伙伴也通过其专业判断为自然资本存量和生态系统服务状况提供了许多定性数据，并在研讨会上对所有数据进行讨论，还对每项数据进行客观性评级，展示每项数据的可信度。为确定工作的优先级，试点项目评估了该地区自然资产提供的生态系统服务的经济价值，并将提供高价值生态系统服务但状况不佳且呈下降趋势的资产列入优先列表。在对当地存在问题的根本性原因进行分析并寻求解决方153、案后，形成了针对该地区的自然资本战略。该战略包含了四个自然资本优先事项，分别是保护和改善水质、最大限度地降低洪水风险、增加碳汇以减缓气候变化，以及降低旅游业对海岸的影响。该战略还为治理的变革设立了四项基本原则，包括明确责任、适应性管理、本地化、共同承诺。此外，试点项目还为该地区识别了四个投资机会，包括为当地保护并改善自然资本的农场的农产品进行宣传并开拓市场、为当地重点栖息地制定新的碳补偿标准、创建林地管理支持中心以及制定生态旅游标准。该试点项目的经验为英国环境规划的制定和实施提供了宝贵的经验。13图 1-5 北德文郡试点项自然资本工作流程探索改善土地管理的方法资金投入状况分析绘制北德文郡自然投154、资空间图确定优先级商定自然资本进程其余部分的重点优先事项制定解决问题的方案创建一套改善环境的解决方案制定自然资本战略 列出流程、优先级、问题和解决方案开发投资领域识别创新融资 的解决方案从战略高度认识问题利用根源分析法，对北德文郡出现的 问题形成战略共识参与式信息收集收集有关北德文郡环境的信息洪水管理自然资本方法在洪水管理 案例研究中的实际应用农业企业韧性探索农业企业韧性和土地管理，以了解农业企业的未来第1&2阶段土地 环境管理项目试验更好的保证农户制定的 经营计划与景观整体管理的议程相符测试和试验自然资本方法自然资本经验教训1.4 治理架构和参与体系英国参与自然资本治理的部门和机构众多，包括155、部级部门（Ministerial departments）、非部级部门（Non ministerial departments）、行政机关（Executive agencies）和独立公共机构（Other public bodies）。部级部门会与多个非部级部门、行政机关和独立公共机构合作，共同推动政策的制定和执行。英国环境、食品和乡村事务部作为自然资本相关工作的主要牵头部级部门，涉及自然资本治理多方面工作的统筹和协调，包括出台环境政策、提供指南和工具、支持国家自然资本账户以及建立自然资本市场来源：根据 Applying a Natural Capital Approach in Practi156、ce:Lessons Learned from the North Devon Landscape Pioneer 报告中图 1 译制14等。与此同时，英国财政部则主要负责将自然资本纳入公共政策制定流程和金融体系中。非部级部门主要履行监管职责，比如林业委员会、水务监管局分别负责林业资源和水资源的可持续管理和监督。独立的公共机构则起到支持政府部门工作的作用，环境署（Environment Agency）、英格兰自然署（Natural England）、海洋管理组织（Marine Management Organisation）等机构支持并配合英国环境、食品和乡村事务部在自然资本治理方面的主要工作157、。英国国家统计局作为独立的公共机构支持国家自然资本账户的开发、管理和维护，以及各方对数据的理解和使用。在2012年至2020年间，英国自然资本委员会作为独立的咨询机构支持了自然资本治理的一系列研究工作，包括25年环境改善规划的制定以及国家自然资本账户的建立，之后其许多职责转移到了环境保护办公室。环境保护办公室在 环境法案2021通过后成立，对包括政府在内的公共部门执行环境政策和法律的情况进行监督审查和咨询。英国基础设施银行（UKIB）作为独立机构与英国财政部开展合作，主要致力于应对气候变化以及支持区域和地方经济发展，目前正在就自然资本市场和投资进行研究和部署。英国参与自然资本工作的主要部门及其158、角色如图1-6所示。图 1-6 英国参与自然资本工作的主要部门及其角色说明:绿色框代表公共机构，蓝色框代表部级部门支持支持支持支持自然市场框架自然资本和生态系统评估投资指南和工具海洋管理组织国家账户国家统计局英格兰自然署环境署投资战略环境、食品和乡村事务部财政部环境保护办公室环境法案2021监督审查环境规划和进展报告.152 Zhao Yangjun,Unsplash中国自然资本 治理体系概述Summarise Chinas Current Natural Capital Governance16中国的自然资本工作可以追溯到上世纪末开展的生态系统服务功能价值评估的研究工作中。通过大量的研究，学159、者对中国各类生态系统价值的空间分布和时间变化有了定量的结果，并将研究成果逐步纳入生态规划、环境政策制定中。但是，“自然资本”在中国的政策体系中主要以概念形式出现，并未进行阐述或实际应用。而在实际过程中，中国的自然资本工作是生态产品价值实现和自然资源资产相关工作的集合，目前已经形成了“生态产品”为主导，“自然资源资产”为基础的格局。这一格局的形成，一方面是因为在自然资本工作的推进过程中，“生态产品”工作由发展改革部门牵头，而“自然资源资产”工作由自然资源部门负责，部门权责不同，形成了工作的协作格局；另一方面，从流量和存量的概念来看，“生态产品”是流量的概念，而“自然资源资产”除了存量概念之外，也160、能在其自身基础上开展流量的工作，即“自然资源领域的生态产品价值实现”工作。本章将从法律法规和政策体系、技术标准体系、应用和市场体系以及治理体系4个方面，初步梳理中国自然资本工作的推进情况。自然资本治理工作涵盖范围较广，本章将重点放在生态产品价值实现的相关工作，对自然资源管理相关工作的梳理可能不够全面。由于国家层面的体系和脉络交广，无法在一个章节中完全概括，针对以上四方面也会在第三章关于浙江省的推进和试点示范工作中进行详述。2.1 法律法规与政策进展中国的自然资源管理在早期形成了分类分散的管理体制，除土地等几类重要自然资源实现了相对的统一集中管理外,其他资源的管理较为分散，不同资源分管机构之间出161、现了管理真空或权责交叉现象27。针对这一问题，十八届三中全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求，同时将探索编制全国和地方自然资源资产负债表确定为一项重大核算改革任务。2015年，国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知25中提出了“自然资源资产”的概念，并将其主要内容概括为土地资源资产、林木资源资产、水资源资产和矿产资源资产。在试点方案的推动下，国家统计局和各省（区、市）统计局联合相关部门，开展全国实物量自然资源资产负债表和省级实物量自然资源资产负债表试编26。同时，编制价值量自然资源资产负债表的相关工作正在有序推进。2018年，根据 深化党和国家机构改革方案 的要求，162、国务院组建了自然资源部，整合了国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局、农业部、国家海洋局和国家测绘地理信息局与自然资源管理相关的职责，形成了统一的自然资源管理部门。自然资源部不仅负责全民所有自然资源资产的全方位确权登记、资源有偿使用等工作，而且将进一步强化对自然资源实体的管理，更加注重国土空间用途管制、生态修复、耕地保护等工作27。此外，自然资源部正在积极开展探索编制全民所有自然资源资产负债表工作。在开展自然资源资产负债表编制工作的同时，围绕生态产品价值实现机制的工作也在有序推进。2010年，中国政府发布 全国主体功能区规划28，首次在政策文件中提出了“生态产品163、”的概念。按照区域开发定位，该规划将中国的国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。其中，重点生态功能区主要负责提供“生态产品”，“生态产品”是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。2015年，中共中央、国务院在 生态文明体制改革总体方案中提出了“自然资本”的概念，但未展开阐述。此后，在关于健全生态保护补偿机制的意见和关于划定并严守生态保护红线的若干意见等多份文件中（见专栏1），逐渐出现了“生态产品”“生态服务”“生态资产”“自然资本”等概念。直到2021年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了 关于建立健全生态产品164、价值实现机制的意见，对生态产品和“生态产品价值”实现的机制进行了系统的阐述和体系的构建。其中，生态产品价值实现机制包括生态产品的调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制，以及配套的保障机制和推进机制等方面，为推进生态产品价值实现构建了系统、完善的顶层制度设计。文件虽然提及了“自然资本”一词，但未进行阐述。2022年，国家发展改革委和国家统计局印发 生态产品总值核算规范（试行）29，明确了“生态产品”的定义，即“生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献，包括物质供给、调节服务和文化服务三类”。目前来看，中国的自然资本工作已经构成了以 关于建立健全生态产品价值实现165、机制的意见 和 国 17务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知 为基础的顶层设计，相关制度构建也在逐步推进中。生态产品价值实现已纳入 中国生物多样性保护战略和行动计划（2023-2030）和长江经济带发展等重大战略，目前已有20多个省份出台行动方案。多项与自然资源相关的单项法律制度也已经陆续出台，包括 土地管理法水法 矿产资源法森林法草原法海洋环境保护法 等。自然资本、生态产品、自然资源资产等工作也被纳入政府的五年发展规划中，但目前尚未上升到法律法规层面。近年来中国出台的涉及自然资本的文件见专栏1。专栏 1：近年来中国出台的涉及自然资本的文件 2015年，生态文明体制改革总体方166、案30提出，树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿。文件中提出了“自然资本”和“自然价值”的概念。2015年，国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知31提出了“自然资源资产”的概念，并将其主要内容包括为土地资源资产、林木资源资产、水资源资产和矿产资源资产。2015年，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议32提出，“以市县级行政区为单位，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。2016年，关于健全生态保护167、补偿机制的意见33提出，健全生态保护市场体系，完善生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品的交易获得收益，发挥市场机制促进生态保护的积极作用。这里提出了“生态产品”“生态产品价格”的概念。2017年，关于完善主体功能区战略和制度的若干意见34提出，“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”，结合划定并严守生态保护红线、健全国家自然资源资产管理体制、建立国家公园体制等重大改革任务。这里提到了“生态产品价值”和“自然资源资产”的概念。2017年，关于划定并严守生态保护红线的若干意见35提出，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。划定并严守生态保护红168、线，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建国家生态安全格局的有效手段。这里提出了“生态服务”“生态产品”“生态产品供给能力”“生态系统服务功能”等概念。2019年，关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见36提出，为加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，提供高质量生态产品。在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。这里提到了“生态产品”“生态资产”“生态服务价值”等概念。2019年，关于统筹推169、进自然资源资产产权制度改革的指导意见37提出，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保18护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制自然资源资产负债表。建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。2020年，全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（20212035年）38提出，生态产品价值实现缺乏有效途径，需要全面扩大优质生态产品供给。这里提出了“生态产品”和“170、生态产品价值”的概念。2021年，国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告39提出，推进建立生态产品价值实现机制。印发推广自然资源领域生态产品价值实现典型案例，支持地方开展生态产品价值实现机制探索。这里提出了“生态产品价值”“自然资源领域生态产品价值”等概念。2021年，关于建立健全生态产品价值实现机制的意见40提出系统建立生态产品价值实现的制度框架，以及“自然资本”“生态产品”“生态产品实物量”“生态产品价值”等概念。2022年，党的二十大报告41提出，建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。这里面提到的是“生态产品价值”的概念。2022年，生态产品总值核算规范（试行171、）42对“生态产品”进行了定义，即为“生态系统为经济活动和其他人类活动提供且被使用的货物与服务贡献，包括物质供给、调节服务和文化服务三类”。并在附录B详细列出了“生态产品清单”。2022年，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案43明确了针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。试点方案中明确所有权行使模式，编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责，依据委托代理权责依法行权履职，研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点，完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资172、产管理及职责履行情况的工作机制。2023年，关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见44构建了涉及自然资源资产的评价指标体系，包括资源环境相关决策与监管职能履行情况、国家资源环境约束性指标完成及有关监督考评情况、自然资源开发利用与生态保护修复情况、资源环境相关资金项目管理绩效、特定负面事项强制评价等5方面的指标体系。192.2 技术标准与工具从技术方法来看，从1997年外国学者在 自然（Nature）杂志上发表第一篇关于生态系统服务价值评估的论文以来，中国学者开展了大量关于各类生态系统价值评估的研究工作。特别是随着遥感和地理信息系统技术的广泛应用，中国学者对各地各类生态系统服173、务功能及其价值评估进行了大量的研究工作45。2006年，原国家环境保护总局和国家统计局开展了绿色国民经济核算，即绿色GDP核算的试点工作，并联合发布了 中国绿色国民经济核算研究报告200446。该报告提出，绿色GDP核算是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，目的是为了更真实地衡量经济发展成果。该报告显示，2004年，中国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%；虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.80%。随后，生态环境部环境规划院先后推出绿色 GDP核算1.0版本（经环境调整后的生产总值GGDP/EDP）、2.0版本（生态系统生产总值174、GEP）和3.0版本（经济生态生产总值GEEP）。在生态产品价值核算领域，近年来，中国开展了大量的生态系统生态产总值（GEP）核算工作，国家和地方层面都制定了相应的技术规范。其中，国家层面的技术规范包括 陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南47 和 生态产品总值核算规范（试行）48。各地积极开展GEP核算与应用探索，其中广东省深圳市生态环境局联合中国科学院生态环境研究中心率先发布GEP核算制度体系及GEP自动化核算平台，后续该模式在中国30余地方推广应用。此外，北京市、安徽省黄山市、浙江省湖州市等地方也相继开展了面向自然资产开发利用价值评估的特定地域单元生态产品价值（VEP,Value 175、of Ecosystem Projects）评估与应用工作，并出台相关地方标准，如 北京市特定地域单元生态产品价值（VEP）核算及应用指南（试行）49。GEP核算一般可分为划定空间范围、选择核算指标、空间分类和制图、实物量核算、价值量核算等步骤，前期发布的 中英合作：探索自然资本核算及其应用的机遇与挑战50报告对中国自然资本的核算和应用程序、案例和技术方法进行了较为系统的总结。在自然资源资产负债表编制方面，国家统计局和相关部门联合制定了 自然资源资产负债表试编制度（编制指南）（国统字 2015 116号），并先后开展了两轮试点，于2018年12月印发 自然资源资产负债表编制制度（试行）51。自176、然资源部成立后继续探索编制全民所有自然资源资产负债表工作，目前已初步形成全民所有自然资源资产负债表报表体系框架和技术规范，并于2020年3月起在12个省（区）的31个县级单元开展报表试填工作，正在根据试填工作对相关报表体系框架和技术规范进行修改完善52。此外，自然资源部还发布了自然资源分等、定级、价格评估通则和 全民所有土地资源资产核算技术规程 等一系列标准，研究制订了全民所有自然资源资产核算通则 等行业标准。在国家和地方层面，定期向人民代表大会和社会公开自然资源资产状况报告已经成为要求。2023年，中央制订了领导干部自然资源资产离任审计的评价指标体系，其实施和应用情况仍有待观察。2.3 应用177、与市场体系创建应用和建立市场体系是英国自然资本工作中的核心之一。同样，中国在这方面所做的工作和尝试主要体现在生态产品价值实现、自然资源资产负债表应用等方面。本课题组在项目一期的研究成果 中英合作：探索自然资本核算及其应用的机遇与挑战53报告中进行了详细的分析和案例展示（见图2-1）。该报告将生态产品价值实现领域分为应用于公共服务和应用于市场服务两类。在公共事务领域，自然资本核算的结果可以用于政绩考核、离任审计、辅助投资决策等，即通过一段时期内自然资本的变化，或者某项决策前后的自然资本的变化，来评估政绩或决策对自然资本价值的影响。在市场领域，自然资本核算能够识别出有利于自然资本增值的领域或者存在178、的短板领域，可用于引导资金投向生态系统保护和生态产品发展的领域，还可用于推动绿色金融、生态补偿设计和生态损害赔偿等相关工作。图中不论是公共还是市场服务都已探索多种应用场景，但仍在基于各地实践和探索不断进行丰富和完整。近年来，自然资源部门在自然资源领域开展了生态产品价值实现途径和应用场景的梳理工作。例如，在最近的 生态产品价值实现典型案例（第四批）54提出了纵向生态保护补偿、横向生态保护补偿、生态农业、生态工业、生态旅游、湿地指标交易、碳汇交易、特许经营、全域土地综合整治及增值溢价、矿山生态修复及价值提升、公园导向型开发等11种典型生态产品价值实现机制。不断编制和整理的案例都在丰富各地探索应用的179、思路并因地制宜，加以实践。20图 2-1 中国生态产品价值实现领域的场景准备核算应用空间范围空间分类价值评估方法核算结果核算体系应用于公共服务应用于市场服务自然资源账户存量型自然资本纳入政绩考核推动投资自然生态系统 服务价值流量型自然资本市场交易法替代市场法支付意愿法用于生态补偿纳入官员离任审计服务绿色金融来源：中英合作：探索自然资本核算及其应用的机遇与挑战报告中图 7这些典型案例有很多来自基于浙江省的先行先试，本报告在第3章对浙江省自然资本应用和市场化典型案例进行了分析和阐述（见3.3.3）。在市场体系构建方面，目前全国性环境权益交易市场仍处于起步阶段，政府参与程度较高，统一的市场体系尚未形180、成。关于建立健全生态产品价值实现机制的意见 提出“推动生态资源权益交易”，鼓励对资源权益指标交易、碳排放权交易、碳汇交易、水权交易等机制进行进一步探索和创新。在水权交易市场建设方面，中国水权交易所于2016年正式成立，并于2019年基本完成全国七个地区水权改革试点，初步建立水权确权、交易、监管等制度体系。目前，各地正在继续完善水权交易相关政策制度，并持续创新水权交易模式，推进探索形成流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种水权交易模式。碳排放权交易市场是中国环境权益交易市场中发展最成熟的市场，全国碳排放交易体系于2017年正式启动，并于2021年正式开始线上交易。全国温室气体自愿减排181、交易也于2024年重启。排污权交易主要包括水污染物和大气污染物排放权交易。近年来，中国正在逐步推进排污权交易改革，开展固定污染源排污许可制度下的政府无偿出让排污权交易试点工作，并鼓励发展二级市场。为进一步完善资源环境权益交易市场，下一步将通过政府管控或设定限额的形式，创造权益交易的供给和需求，来扩展生态资源权益交易范围；并在各地区试点基础上，尽快打破区域之间的壁垒，搭建全国性权益交易市场，扩大生态资源权益交易量；同时充分利用区块链、物联网等新技术降低权益交易成本55。在金融支持生态产品价值实现方面，虽然相关部门政策文件尚未正式出台，但2021版 绿色债券支持项目目录56中已经将生态环境产业纳入182、其中，并将支持生态产品供给相关产业。此外，各地正在积极探索创新模式，包括构建基于GEP价值转化的绿色金融创新实践、基于“自然资源权属”的金融创新，并在生态产业融合化发展中探索提供金融支持，充分发挥绿色金融的资源配置功能、风险管理功能、市场定价功能来支持生态产品价值实现。2.4 治理构架和参与体系自然资本工作目前在中国已经形成了中央出台顶层设计，各部门协同配合，各省、市、县甚至乡、村都积极参与其中的格局。本节主要从中央层面梳理各部门在自然资本工作推进过程中的定位和角色。目前来看，中国参与自然资本工作的部门有发展改 21革、自然资源、财政、生态环境、金融管理、统计、审计、水利、农业农村、文化和旅游183、、林业和草原等。在生态产品价值实现领域，发展改革部门主要负责设计总体制度、出台技术规范和典型案例、推动各地各部门开展生态产品价值核算和实现探索等工作，并与统计部门合作制定生态产品目录清单，以及生态产品实物量和价值量的核算规范，为各地各部门开展生态产品价值实现工作提供统一的技术要求。自然资源部门作为履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责的部门，主要负责自然资源资产管理，编制自然资源资产负债表，为生态产品的核算、应用、统计和审计等工作提供数据基础。与生态环境、水利、农业农村、文化和旅游、林也和草原等部门一样，自然资源部门也在开展本领域内184、的生态产品价值实现工作，包括完善政策措施、开展试点示范、发布典型案例等。财政部门主要在支撑生态建设和生态服务的资金支持、生态补偿等方面开展工作，参与推动自然资本相关工作。金融管理部门主要通过鼓励、支持和引导金融机构制定有利于生态产品保护、提高、可持续开发和利用的优惠金融措施，推动开发和创新金融产品，支持生态产品价值实现工作。中国参与生态产品价值实现的主要部门及其角色如图2-3所示。除了行政部门之外，中国的立法机关，即全国人民代表大会，也关心自然资本相关工作。其中，对于自然资源资产管理，要求自然资源部门报告情况，并加强监督；而对于生态产品价值实现工作，有一些人大代表提出议案57。全国政协也关注生185、态产品相关工作，召开“推动建立生态产品价值实现机制”远程协商会58，讨论对生态产品价值实现机制理解认识不足、政策衔接和部门协同不够、生态产品价值实现市场路径偏弱、相关试点比较分散等问题。在生态损害赔偿等实践中，法院、检察院等司法机关探索应用生态产品价值核算的结果，积极运用司法力量保障规范、有序的生态产品价值实现机制。图 2-2 中国参与生态产品价值实现的主要部门及其角色农业农村部、水利部、文化和旅游部审计署国家发展改革委建立健全生态产品价值实现机制：生态产品调查监测机制生态产品价值评价机制生态产品经营开发机制生态产品保护补偿机制统筹协调支持中国人民银行国家金融 监督管理总局国家统计局金融支持生186、态产品价值核算制度自然资源资产核算自然资源统一确权登记自然资源调查监测评价生态补偿制度改革自然资源资产离任审计财政部生态环境部自然资源部223 David Veksler,Unsplash浙江省自然资本制度建设与实践进展Subnational Practice and Innovation in Natural Capital Governance:Zhejiang Province 23浙江省是中国率先开展自然资本核算和应用实践的省份之一，在法律法规、政策体系、技术标准和工具开发、应用和市场拓展以及治理参与体系完善等方面，都取得了积极的进展。2015年，国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负187、债表试点方案的通知 将湖州市作为编制自然资源资产负债表的试点城市，湖州市于2018年完成了编制工作。2017年，中共中央、国务院发布 关于完善主体功能区战略和制度的若干意见59，提出“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”，并将浙江作为开展生态产品价值实现机制的试点省份。为此，2018年，浙江省制定 浙江省大花园建设行动计划（浙委发 201823 号），提出“探索生态产品价值实现机制”“选择具备条件的地区开展试点，科学核算生态产品价值，培育生态产品交易市场，创新绿色金融工具，探索推广生态产品价值实现的有效路径和成功模式，建立市场化、多元化生态补偿机制”。2019 年1 月，推动188、长江经济带发展领导小组办公室（国家发展改革委）批复同意丽水成为首个国家生态产品价值实现机制试点城市，3月，浙江省政府印发 浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案。2020年，浙江省发布地方标准 生态系统生产总值（GEP）核算技术规范 陆域生态系统（DB33/T 22742020），为全省GEP核算提供了统一、规范的技术方法。2021年，浙江省发布关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见，根据国家的政策，完善了省内的生态产品价值实现机制。2022年5月，浙江省人大通过 浙江省生态环境保护条例，条例专设“生态产品价值实现”一章，通过地方法规的形式，将自然资本工作提升到了法制化的水平。3.1 法189、律法规与政策进展从近年来的发展历程可以看出，浙江省在生态产品价值实现和自然资本相关工作方面，既开展了先期探索，又落实了国家要求，同时不断补充和创新省内的做法和实践，持续完善法规政策、技术方法和案例实践，推动浙江省的自然资本工作一直走在全国前列。2015年，国务院办公厅印发了 编制自然资源资产负债表试点方案61。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于建立健全生态产品价值实现机制的意见62，系统构建了生态产品价值实现的制度框架。2022年，国家发展改革委和国家统计局印发 生态产品总值核算规范（试行）63，明确了生态产品的定义、清单和核算方法。上述三份文件基本建立起了中国自然资本工作的190、制度框架和基础内容，为全国推进自然资本相关工作奠定了坚实的基础。浙江省在落实国家的政策要求之外，还细化了省内的制度和政策体系，明确了责任部门和分工方案。同时，通过地方性法规的方式，将生态产品相关制度提升到了法规的层次。另外，在生态产品价值实现机制的实践过程中，浙江省基于自身特色，在主体、机制和做法方面进行了一些创新。（1）法规建设浙江省是首先在法规层面对生态产品价值及自然资源资产进行规范的省份，意味着自然资本相关工作在浙江省有法可依。2022年5月27日，浙江省第十三届人大常务委员会第三十六次会议通过 浙江省生态环境保护条例，自2022年8月1日起施行。浙江省生态环境保护条例 在第四章中专设“191、生态产品价值实现”内容，共计11条，在第五章“监督管理”的第六十二条中，还规定了“实行领导干部自然资源资产离任审计制度”。浙江省生态环境保护条例 第四章“生态产品价值实现”的主要内容见专栏2。在 浙江省生态环境保护条例 中，可以看出浙江省除了落实国家的要求之外，还提出了建设全省统一的生态产品经营管理平台、鼓励社会资本参与生态产品经营开发、健全财政转移支付资金分配机制和生态保护补偿机制等规定。这些规定涉及平台建设、社会参与、资金分配和补偿等自然资本推进工作中的重点和难点问题，从法规层面提出了相应的规定，构建了法律保障，具有很强的必要性和实用性。24专栏 2：浙江省生态环境保护条例 第四章“生态产192、品价值实现”的主要内容为拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道，针对生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题，浙江省生态环境保护条例 构建了生态产品价值实现的基本制度框架64，主要包括以下内容：一是建立健全自然资源确权登记制度和生态产品基础信息普查制度、动态监测制度，要求编制生态产品目录清单并动态调整（第三十九条）。二是建立健全生态产品价值评价机制和价值核算指标体系，逐步建立生态产品价值核算结果发布制度，支持开展碳汇交易，鼓励探索生态产品价值权益质押融资（第四十条、第四十一条）。三是建立全省统一的生态产品经营管理平台，推进供需对接（第四十二条）。四是建立政府主导、社会参与、市场运作、可持193、续的生态产品价值实现机制（第四十三条）。五是支持山区、海岛县（市）发展旅游、休闲度假经济和文化创意等产业（第四十四条）。六是鼓励社会资本参与生态产品经营开发，支持创建生态产品区域公用品牌和区域特色农产品品牌（第四十五条、第四十六条）。七是建立健全财政转移支付资金分配机制和主要流域上下游地区横向生态保护补偿机制（第四十七条、第四十八条）。八是建立健全生态产品价值考核机制（第四十九条）。25（2）政策体系2018年开始，浙江省在相关政策文件中就提出了开展生态产品价值实现机制建设的工作要求。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于建立健全生态产品价值实现机制的意见，浙江省于同年制定了省内的194、 关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见，推动健全全省生态产品价值实现机制，加快完善生态产品价值实现路径。文件作为浙江省自然资本工作的顶层设计文件，提出了到2025年，生态产品价值实现的制度框架基本形成，具有浙江特色的生态产品价值核算体系基本建立；到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立等目标。文件主要内容包括推进自然资源确权登记和生态产品信息普查，全面摸清生态产品家底；完善机制评价和核算体系；健全经营开发机制，拓展生态产品价值实现路径；完善生态保护补偿机制和生态环境损害赔偿制度；将生态系统价值纳入考核机制、推动绿色金融政策工具应用等。文件细化了浙江省内参加自然资本工作的部门定位，195、明确了地方各类工作试点和工作要求，同时也明确了省内推进生态产品相关工作的部门分工协作机制，提出了重点任务和试点示范的工作安排，确定了将政策文件转化成生态产品工作的路线图和施工图。为落实浙江省 关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见，浙江省发展改革委印发 浙江省生态产品价值实现2023年重点工作清单65。2023年的主要工作任务包括健全生态产品调查监测机制、完善生态产品价值评价机制、健全生态产品经营开发机制、健全生态产品保护补偿机制、健全生态产品价值实现保障机制、完善生态产品价值实现推进机制等6方面共13项任务。除浙江省发展改革委之外，工作清单涉及的单位还包括浙江省财政厅、浙江省自然资源厅、196、浙江省生态环境厅、浙江省水利厅、浙江省农业农村厅、浙江省文化和旅游厅、浙江省市场监管局、浙江省地方金融监管局、浙江省统计局、浙江省林业局、人行杭州中心支行、浙江银保监局、浙江证监局、国家统计局浙江调查总队、浙江省气象局等部门。（3）其他相关政策除了上述文件之外，浙江省还在其他省级文件中，将生态产品价值实现机制作为重要的工作内容。例如，浙江省制定 浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（20212025年），提出全面推行生态产品价值实现机制；探索建立具有浙江特点的常态化GEP核算和考核制度，制定发布陆海GEP核算标准，全域推进GEP核算应用体系建设，完善与生态产品质量和价值挂钩的财政奖补机制；197、推进丽水生态产品价值实现机制国家试点，深化安吉践行“绿水青山就是金山银山”理念综合改革试点，探索创新优质水资源价值实现路径。在浙江省发展改革委、浙江省自然资源厅、浙江省农业农村厅、浙江省地方金融监管局、人行杭州中心支行、中国银保监会浙江监管局发布的 关于两山合作社建设运营的指导意见（浙发改函 2023 3号）提出，两山（即绿色青山就是金山银山）合作社平台是以生态产品价值实现为目标，聚焦生态资源变生态资产、生态资产变生态资本，按照“分散化输入、集中式输出”的经营理念，打造政府主导、社会参与、市场化运作的生态产品经营管理平台。在浙江省生态环境厅会同浙江省发展改革委、浙江省自然资源厅、浙江省农业农村198、厅、浙江省林业局联合印发的 浙江省生物多样性保护战略与行动计划（20232035年）66，根据生物多样性保护的新形势和新需求，将生态产品价值实现作为优先行动，呼应国际生物多样性保护的工作重点和热点。3.2 技术标准和工具开发浙江省将统一的技术标准和工具开发作为推进自然资本工作的基础，在自然资源资产负债表编制和生态产品价值核算方面，既开展了大量的实践工作，也逐步形成了统一、规范的技术标准。特别是在2020年，浙江省发布了省级的生态系统生态总值（GEP）核算规范，为全省自然资本工作的规范性和持续性推进提供了有力的支撑。同时突出强化数字赋能，在数字政府上线“浙里生态价值转化”应用，开展GEP核算功能199、建设，推动核算应用流程标准化、结果可视化、应用模块化、体系科学化。3.2.1 自然资源资产负债表编制浙江省尚无省级层面的自然资源资产负债表，但在2022年，浙江省自然资源厅向浙江省人大常委会报告的 浙江省2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告67中，确定2020年度全省国有自然资源资产的范围包括土地资源、矿产资源、海洋资源 26（海域、海岛）、森林资源、湿地资源、水资源等。报告总结了浙江省自然资源资产管理的工作进展和成效，提出了包括“有序推进自然资源统一确权登记，启动全省全民所有自然资源资产清查工作，基本摸清实物量，估算价值量”等下一步工作措施。在自然资源资产负债表编制方面，2015年200、11月，国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知（国办发 2015 82号）将浙江省湖州市作为试点城市之一，主要目的是摸清自然资源资产的家底及其变动情况，建立土地资源资产、林木资源资产、水资源资产和矿产资源资产的负债表。2018年，湖州市编制完成20112015年自然资源实物存量、变动情况和价值量的资产负债表，并将逐年编制全市及各县（区）自然资源实物量资产负债表，制定 湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法 等，用于开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作。湖州市自然资源资产负债表编制情况见专栏3。3.2.2 生态产品价值核算2020年，浙江省制定了生态产品价值核算的201、地方标准 生态系统生产总值（GEP）核算技术规范陆域生态系统（DB33/T 22742020，以下或简称浙江省技术规范）69，统一了全省生态产品价值核算方法。浙江省技术规范提出，生态产品价值核算分功能量核算和价值量核算两个步骤。首先，确定核算地域范围，明确生态系统类型和分布，编制生态产品清单，再根据生态环境监测数据、水文监测数据和气象监测数据，以及统计数据，核算各类生态产品的功能量。其次，运用市场价值法、替代成本法、旅行费用法等方法，根据不同类型生态产品功能量定价表，核算各类生态产品的价值量。最后，汇总核算得到生态系统生产总值。除了浙江省技术规范之外，浙江省还出台了其他一些技术规范，不断充实生202、态产品的技术规范体系，例如嘉善县环保联合会制定的 县域生态系统生产总值（GEP）核算技术规范平原河网地区（T/JSXHBLHH 0012023）团体标准，湖州市吴兴区制定的 水利工程生态产品价值核算技术规范，以及丽水市出台的丽水市生态产品价值核算技术办法（试行）等。宁波市生态产品价值核算情况见专栏4。专栏 3：湖州市自然资源资产负债表 编制情况湖州市自然资源资产负债表核算对象包括市域范围内的土地资源、水资源和林木资源，以及环境质量与生态功能。其中，土地资源重点核算耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地；水资源包括区域内的河流、湖泊、人工水库等地表水资源以及地下水资源；林木资源分类203、以全国森林清查中的林木分类为基础；环境质量括大气环境、土壤环境和水环境；生态功能主要包括森林生态系统、草地生态系统和湿地生态系统。在编制自然资源资产负债表的过程中，湖州市遵循了“三并重与三结合”的原则，即“实物和价值并重、数量和质量并重、存量和流量并重、加法与减法结合、分类与综合结合、科学与实用结合”。湖州市自然资源资产负债表编制思路如图3-1所示，湖州市自然资源资产负债表（20032013年）见表3-1。27图 3-1 湖州市自然资源资产负债表编制思路表 3-1 湖州市自然资源资产负债表（20032013年）（单位：亿元）科目编号资产类期初值期末值科目编号负债类期内101土地资源9857.2204、99260.62201资源耗减549.89102水资源22.8729.10202环境损害98.17103林木资源46.1088.67203生态破坏11.34104矿产资源-合计659.40合计9926.269378.39301资产负债差额9266.86资料来源 68来源：自然资源资产负债表与绿色金融以浙江湖州为例文中图 11.自然资源数据采集与 自然资源资产数据库建立5.湖州市自然生态空间 统一确权登记实施方案4.湖州市自然资源资产 负债表建立与应用6.湖州市自然资源 产离任审计制度设计存量核算实物核算部门动态地区静态流量核算价值核算2.自然资源核算 与资源资产动态变化资源分类核算生态环境损益205、环境损害生态破坏土地资源核算水污染物核算森林生态系统大气污染物核算草地生态系统土壤污染物核算湿地生态系统林木资源核算水 资源核算3.生态环境损益核算与 生态环境价值动态变化28专栏 4：宁波市生态产品价值核算情况宁波市参照浙江省技术规范，对2019年、2020年生态系统生产总值进行了核算。核算时，宁波市应用第三次全国国土调查成果数据，将全市陆域和海域所有范围划分为森林生态系统、湿地生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、海洋生态系统五类，与生态环境部环境规划院和中国科学院生态环境研究中心制订的陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南70和浙江省技术规范相比，新增了“海洋固碳”“海洋释氧”“海洋206、净化”等指标，体现了宁波市的海洋特色和功能属性。宁波市根据指标体系编制生态系统目录清单，包括供给产品、调节服务、文化服务三大生态产品类别（见表3-2）。海洋生态产品核算是宁波市生态产品价值核算的特点，也是国内少数开展海洋生态系统价值核算的案例，具有很强的参考性。其中，海洋固碳量由文献资料记录的东海一般固碳水平乘以宁波市海洋生态系统面积得到，海洋释氧采用光合作用转换估算方法计算得出，海洋净化主要用海洋污染物作为核算指标，利用公式得出。表 3-2 宁波市生态产品价值核算指标体系根据核算结果，2019 年度宁波市生态系统生产总值（GEP）为 3647.8 亿元，其中生态旅游价值为 1494.1 亿元207、，占比最大，约占 GEP 的40.96%；气候调节价值为 1331.0 亿元，约占 GEP 的 36.49%。2020 年度宁波市生态系统生产总值（GEP）为 3408.6 亿元，其中气候调节价值为 1309.1 亿元，占比最大，约占 GEP 的 38.41%；生态旅游价值为 1292.4 亿元，约占 GEP 的 37.92%。来源：“浙”自然荐读丨宁波市生态产品价值核算研究71类别科目具体内容供给 产品直接利用 供给产品粮食、蔬菜、水果、药材、油料、林产品、肉、淡水产品、海水产品等农林牧渔产品。转化利用 供给产品水电、秸秆发电等可再生能源（光伏、风电、地热能和垃圾发电除外）调节 服务水源涵养208、自然生态系统通过林冠层、枯落物层、根系和土壤层拦截滞蓄降水，增强土壤下渗、蓄积，从而有效涵养土壤水分、调节地表径流和补充地下水的功能。土壤保持自然生态系统通过林冠层、林下植被、枯落物层、根系等各个层次消减雨水对土壤的侵蚀力，增加土壤抗蚀性从而減少土壤流失、保持土壤的功能。洪水调蓄自然生态系统依托其特的水文物理性质，通过吸纳大量的降水和过境水。蓄积洪峰水量，削减并滞后洪峰，以缓解汛期洪峰造成的威胁和损失的功能。水环境净化净化 COD、氨氮、总磷等污染物空气净化净化二氧化硫、氮氧化物等污染物固碳陆地固碳、海洋固碳释氧陆地释氧、海洋释氧气候调节植被蒸腾、水面蒸发海洋净化净化无机氮、活性磷酸盐等近岸海209、域污染物文化 服务生态旅游以自然生态系统以及与其共生的历史文化遗存为主要景观，以保护生态环境为前提，采取生态友好方式，开展的知识获取、休闲娱乐并获得心身愉悦的旅游方式。293.3 应用与市场体系浙江省在自然资本实践应用方面，探索了多种场景，包括纳入政策制定、开展政绩考核、纳入投资决策、开展生态产品交易、引入绿色金融支持、支撑生态补偿和损害赔偿等方面，推进了多种形式的应用路径。（1）自然资本核算纳入政策制定和政绩考核自然资本的增值或者减损可以纳入政策制定的目标或者政绩考核的指标，作为考核生态系统建设情况的指示。例如，2018年，丽水市发布 丽水市生态系统总值（GEP）和生态资产核算研究报告，并于210、2019年出台了全国首个山区市生态产品价值核算技术办法，发布 生态产品价值核算指南 地方标准。2019年5月，全国首个村级GEP核算报告 遂昌县大田村GEP核算报告 显示，大田村2018年GEP约1.6亿元，约为GDP（8858万元）的2倍。在核算的基础上，丽水市研究制定 关于促进GEP核算成果应用的实施意见，将GEP和GDP作为“融合发展共同体”确立为核心发展指标，纳入丽水市“十四五”规划和年度计划，为生态系统保育和增值提供了政策指引。从纳入政绩考核来看，自然资源资产和生态系统生产总值（GEP）都有相关实践。湖州市制定 湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法，将一定时间范围内自然资211、源实物存量、变动情况和价值量的资产负债表作为开展领导干部自然资源资产离任审计的依据。丽水市建立GDP和GEP双考核机制，制定 丽水市GEP综合考评办法，把GEP增长、GDP增长、GEP向GDP转化率、GDP向GEP转化率4个方面30项指标列入市委市政府对各县（市、区）、丽水经济技术开发区的年度综合考核指标体系72。宁波市将GEP核算应用于党政领导班子绩效考核，根据每年的GEP核算结果和具体科目指标结果，分析每年的具体科目指标变化与职能部门工作的联系，并提出相关意见建议；将GEP指标纳入市、区（县、市）两级党委政府部门绩效考核、干部考核体系，让生态资源指数成为政府决策的行为指引，推动实现GDP与212、GEP双核算、双运行、双提升。（2）自然资本核算纳入投资决策将投资项目对自然生态系统及其价值的影响纳入项目投资决策的评估中，可用于投资项目对生态环境影响的损益分析，辅助项目的投资决策。例如，2020年，浙江省德清县建立县域GEP核算决策支持系统，将全县农林产品、水资源、大气环境等生态环境数据流汇聚成“生态资源数据库”，可对项目投资建设前后的自然生态系统价值变化进行核算，用于辅助项目投资决策。企业只需将投资项目相关参数录入，就能快速得出生态价值变化的结果。例如，一个项目地块的初始自然资本值评估为1165.96万元，将两个拟投项目的承诺亩均税收、投资强度等数据录入后，国珖（浙江）医疗项目将使得该地213、块的生态价值减少709.86万元，而另一个项目由于对水源涵养、洪水调蓄等的影响更大，生态成本还将增加近162万元。相比较而言，国珖（浙江）医疗项目对生态资产的减值效应较小73。（3）生态产品政府采购生态产品政府采购制度是调节生态保护者和受益者之间利益关系的制度安排。2020年4月，浙江省云和县政府印发 云和县生态产品政府采购试点暂行办法，采购对象为生态产品所在乡镇人代会授权的生态强村公司，首批试点在崇头镇、雾溪畲族乡展开，采购的生态产品包括生态调节服务类生态产品中的水源涵养、气候调节、水土保持、洪水调蓄等品目。政府支付的生态产品采购资金主要用于“两山兑”生态信用积分兑付，以及生态产品价值转化展214、示中心、农田水利设施、生态林抚育、垃圾分类等项目建设费用支出。以涵养水源为例，定期对水源涵养林进行除草等清理工作，不仅有利于保护水库水质，还可以提升环境品质和生态产品价值。这部分的1.8万元经费主要来源于该县的生态产品政府采购资金74。生态产品政府采购有效调动了村民参与生态环境保护的积极性，实现了GEP与GDP的相互促进。云和县雾溪畲族乡作为全县首个生态产品价值实现示范乡镇，获得首笔生态产品采购资金，兑付给受益群众和村集体83.5万元，真正用好山、好水、好产品换来了“真金白银”。（4）生态产品交易市场化交易是实现生态产品价值转化的有效途径，有需求的买方，向能提供生态产品的卖方购买相应的产品，能215、有效促进生态产品价值的转化。例如湖州市安吉县成立“两山银行”，与国网湖州供电公司签署 林业碳汇交易合同，以73.41元/吨的单价交易2000吨碳汇，主要用于抵减湖州23个重大电力建设项目在建设过程中产生的温室气体。而对于交易所得的 3014.7万元碳汇交易收益，安吉“两山银行”将按净收益的80%反哺被收储的村集体，引导村民科学开展林下套种套养、做好定期采笋砍伐等竹林养护管理，更好地提升竹林碳汇增量，获取更多收益。2023年6月，浙江（丽水）生态产品交易平台上线，构建“云储存、云交易、云招商、云服务”四位一体的生态产品交易平台。该平台汇集了林权、林业碳汇、砂石资源、闲置宅基地和房屋使用权等15类216、生态产品（生态资源、绿色产权），实现市、县生态资源基本状况、收储情况、交易状态、招商信息等资源共建共享，并对交易程序、收费标准、监督管理和争议处理进行了规范。平台还链接了金融、评估、担保、中介、投资、招商、拍卖、供应链等第三方主体，深度结合GEP核算、生态资产评估，提升丽水市生态产品定价体系的完整性。自2022年12月试运行以来，该平台已收储各类资源130宗，收储金额15.53亿元，完成交易47宗，成交金额2.82亿元。例如，丽水市开发浙林碳汇碳普惠项目，由丽水市本级两山合作社收储了共计约7万亩可供碳汇开发的林地资源，开发“浙林碳汇”14万吨，在生态产品交易平台实现挂牌75。（5）基于生态价值217、的绿色贷款通过绿色金融工具，可以将生态资产作为抵（质）押物，开发“生态贷”产品，配套推进生态产品确权颁证、抵（质）押登记、价值评估、交易流转、风险缓释、抵押物处置等机制建设，激活生态产品的金融属性。例如，德清农商银行推出“GEP贷款挂钩生物多样性金融产品”，符合对生物多样性保护有利影响和生态可持续利用的相关领域项目的企事业法人、组织提出申请，在经过GEP核算后，经调查审批即可签约放款，用于支持企业绿色转型升级和发展76。其中，浙江吴越农业股份有限公司水产养殖项目经过GEP核算决策支持平台测算后，价值为2312.56万元。基于评估结果以及该项目为生物多样性保护和农户再创业就业的贡献，德清农商银行218、综合授信2000万元“生多保护GEP绿色贷”，并让利100BP（即贷款利率降低1%）。在该信贷支持下，企业通过孵化培育“水精灵”等特色农产品，优化稻田水产养殖技术，实现养殖结构的调整、养殖品种的优化、养殖效益的提高。再如，浙江省嵊州市贵门乡与嵊州市交投集团签订协议，将生态产品的经营权流转给嵊州市交投集团。嵊州市交投集团与农发行嵊州支行达成合作意向，由农发行嵊州支行向嵊州市交投集团发放贷款9.5亿元，主要用于保护利用森林资源、提升基础设施建设水平、美化村居环境等。丽水市两山合作社与中行丽水市分行合作，通过在平台交易的碳汇核证减排量未来收益权质押的方式，获得300万元“浙丽碳汇贷”交易融资授信。此219、外，个人的生态信用也可作为绿色金融支持的依据。例如，丽水市创建生态信用体系，从生态保护、生态经营、绿色生活、生态文化、社会责任五个维度，对村社、企业、个人的生态行为进行动态量化评分，为“两山贷”等生态金融产品提供数据支撑。云和县雾溪畲族乡雾溪村某村民凭借生态信用分，获得10万元无抵押的“两山贷”生态信用贷款。景宁畲族自治县大均乡伏叶村某村民通过生态信用“绿谷分”，从中国邮政储蓄银行获得5万元低息贷款，用于家庭农场经营77。德清农商银行对环保公益表现积极的客户给予绿色信用贷款额度，并提供利率优惠。截至目前，共计授信超过2亿元，发放绿币公益贷521笔，金额9706万元。（6）开展生态补偿和生态环境220、损害赔偿浙江省积极推进生态保护补偿制度建设，2017年，浙江省财政厅会同相关部门出台 关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见，截至2021年底，全省51个市县实施52对流域上下游横向生态保护补偿协议，覆盖浙江全部8个主要水系，20182020年共兑现激励资金2.7亿元。2022年，浙江省发布 关于深化省内流域横向生态保护补偿机制的实施意见，进一步落实责任、优化指标、提高标准，完善相关机制。新机制将钱塘江等八大水系和京杭运河的主干流或一级支流中，上下游污染责任明确、流向相对稳定的46个断面纳入实施范围，同时鼓励具备实施条件的平原水网河流建立补偿机制；综合考虑各地财力情况和接受能力，221、新一轮补偿标准从500万1000万元提高至800万2000万元。在浙江省财政厅和浙江省生态环境厅的牵头组织下，余杭区与德清县率先签订新一轮省内流域横向生态保护补偿协议，即以断面监测结果为指标，若年度水质达到约定标准，则下游拨付补偿金给上游；若不达标，则上游拨付补偿金给下游78。将GEP核算成果应用于生态环境损害赔偿司法判例，既能提高破坏生态环境的违法成本，更能依据司法的权威性，强化自然资本核算结果的应用价值。例如，2018年，时任浙江省青田县某村两委干部在没有得到青田县水利局等行政职能部门审批许可的情况下，以整治河道为名，将该村河道内的砂石原料承包给被 31告人非法开采。经评估，河道非法采砂量222、为21655.28立方米，砂石价值为748840元；生态产品损害价值为284900元，其中调节服务损害价值为218300元，文化服务损害价值为47700元，物质产品损害价值（渔业资源损失，不含非法采砂的市场价值）为18900元。青田县人民法院审理后认为，河砂在保持河床稳定和水流动态平衡方面发挥着不可忽视的作用，也为水生生物资源繁衍生存提供了栖息场所，滥采滥挖河砂不仅导致国家矿产资源流失，也会严重破坏河道生态环境。四名被告人应按照生态产品价值损失的数额，出资履行生态修复义务。审理中，四名被告人主动退赃748840元，并出资284900元用于生态保护修复。通过生态产品价值核算技术，对生态系统服务价223、值进行全面评价，将核算结果运用于司法领域具体环境资源案件中，贯彻了“损害担责、全面赔偿”原则，有利于推动生态产品价值实现79。（7）科技在自然资本推进中的应用浙江省在自然资本工作的推进过程中，已经在一些区域完成了数据平台的构建和应用，通过监测、采样、实地调查、各种清查数据收集和遥感解译等方式，从实物量和价值量两个方面，采集和计算水源涵养、土壤保持、防风固沙、气候调节、环境净化等参数，完成数据库的建设和定期更新。此外，在生态产品交易，基于生态产品价值的金融贷款等方面，相关地方和金融机构也构建了各自的系统，但是这些系统之间的关联性还未建立起来。展望未来，随着互联网、大数据、云计算、人工智能等科技手224、段的应用，各地建立的生态系统核算系统在横向上可以相互对比，通过大数据智能比对等方式，相互校正参数，进一步提高生态产品实物量和价值量核算的准确性，推动实现生态产品价值核算的自动化程度。从纵向上看，将生态系统核算系统、交易系统、金融支持系统等关联起来，还存在数据格式不统一、数据保密要求不一致、联动关系未建立等问题，将来，在自然资本应用全链条上，大数据、云计算、人工智能等新技术手段还有很大的空间。2022年，在浙江政务服务网一体化平台能力APP浙里办上线“两山云交易”应用（如图3-2所示），主要服务于农户、新型农业经营主体、村集体经济组织、企业、乡镇和地方两山合作社等多方主体，帮助闲置、低效、分散的225、生态资源资产进行流转、整合、开发、经营、管理，促进供需精准对接。截至2023年底，“两山云交易”服务上线以来已注册超过8.8万名用户，累计访问次数超过65万次，推动了生态资源供需双方的信息互通，成为推动生态富民惠民的好帮手。下一步，浙江将持续推进“两山云交易”数字化服务迭代升级，为生态资源资产运营服务提供数字新基建，加快促进生态产品供需精准对接，实现“资源从老百姓手中来、资金回到老百姓手中去”的良性循环，扎实推动生态强村富民兴企。图 3-2 两山云交易界面示意图323.4 治理与参与体系从浙江省自然资本的相关政策文件和制度设计可以看出，政府各部门在自然资本工作推进过程中各司其职。其中，发展改革226、部门是牵头部门，负责总体制度设计、政策文件制定、督促各部门落实生态产品价值实现相关工作任务等。从2023年的浙江省生态产品价值实现重点工作清单80中可以看出，除了由自然资源部门牵头负责生态产品确权、统计部门负责生态产品价值统计、市场监管部门牵头生态产品认证体系、财政部门牵头与生态产品价值挂钩的转移支付和资金分配机制、金融监管部门负责绿色金融产品之外，其他所有生态产品推进工作均由发展改革部门牵头负责。而在其他部门牵头的任务中，发展改革部门基本也参与（如图3-3所示）。可以看出，浙江省在自然资本工作推进方面，部门分工协作更加细化和具体，任务和目标也更加明确，发展改革部门的牵头和统筹作用更加凸显。自227、然资源部门负责的生态产品确权工作，除了支持发展改革委牵头的“生态产品价值实现机制”之外，还为自身的工作起到基础数据的作用，包括自然资源资产登记和核算，自然资源资产负债表试点编制等。也就是说，省自然资源部门在推进“自然资本”的相关工作中，涵盖了生态产品、自然资源资产等方面。省财政、统计、生态环境、金融管理等部门在自然资本工作推进中的作用，基本与国家层面相同，分别起到提供资金支持，负责生态产品价值核算，参与生态产品价值实现的实践，提供支持生态产品交易流通的金融支持等。但是，浙江省一些部门在自然资本推进工作中发挥的作用，体现了地方在具体实践过程中，对工作细化安排和分工，这在国家层面是没有的。例如省市228、场监管部门牵头生态产品认证体系，并在前期批准发布了省生态产品价值核算的技术规范，可以看出该部门在制定和推广应用省统一的技术规范和指南方面，发挥重要作用。农业农村部门在乡村振兴和“两山合作社”的建设运营中，起到了主导性的作用，而生态产品价值实现机制，就是“绿色金山就是金山银山”和新时期乡村振兴工作的重点内容之一。也就是说，推进生态产品价值实现，是在保障乡村振兴实现共同富裕的同时，推动生态环境和自然资本同步提高。司法审批部门在生态损害赔偿的工作中，探索使用生态产品核算的结果作为参考。在这一过程中，生态环境部门通过数据调查和收集等方式，应用生态产品核算技术规范，为司法审判部门计算生态损害赔偿的数额提229、供参考，并已经有了实践的案例。未来可期待生态产品核算在生态损害赔偿、生态补偿等方面的进一步应用。从实践来看，浙江省许多市、县乃至乡（镇）、村都开展了生态价值核算工作，一些地方还建立了本地区的生态价值核算系统，持续更新完善数据信息。生态价值核算系统及核算成果可用于地方政府和官员的政绩考核、项目投资决策、环境损害赔偿等多个领域。生态价值核算和应用领域涉及地方政府、自然资源、生态环境、司法、企业、项目审批等多个部门和相关主体。基于生态系统价值核算，一些地方构建了生态产品交易流通平台，为生态产品的交易、抵押、流转等提供规范的平台和渠道，并提供相应的评估、鉴定等服务。其中，个人或集体通过提供生态产品、保230、值增值生态产品、流转生态产品获得相应的收益。村集体或两山公社通过管理生态产品、收集收储生态产品、对接投资机构，将生态产品转化成成规模化、可交易化和标准化的产品进行流通。生态产品的购入方通过政府采购、购入等形式，购买所需的生态产品，这个购入方包括政府采购，也包括企事业单位的市场化购买。金融机构可以对保值增值生态产品的个人或集体提供优惠金融支持，促进自然资本的保值增值，也可以以生态产品为抵押或标的，为生态产品交易的提供方、购入方和平台本身提供金融支持，促进生态产品的交易和流动。在整个治理体系中，生态产品的提供、流转和购入是核心因素，所有相关主体也是围绕着“生态产品”而发挥作用。目前，浙江省在生态产231、品清单化、估值、交易平台建设、促成生态产品交易、为生态产品交易提供金融支持，以及最终目标是促进生态产品的保值增值等方面，作了大量的探索和推进工作，整个生态产品价值实现的链条已经基本构成。各相关主体在推进生态产品价值实现工作过程中也发挥了各自的作用，但目前来看，由政府激励（包括生态产品采购、优惠金融支持、生态补偿和损害赔偿等）推动生态产品价值实现仍是主要的推动力，而市场化的驱动仍然较弱。如果仅依靠市场主体购入生态产品，目前的市场需求和交易量仍然不足以推进生态产品交易的进一步发展，这也是整个治理体系中一个较为突出的短板问题。33图 3-3 浙江省生态产品价值实现主要参与主体及作用生态产品供需对接生232、态产品总值统计制度生态产品目录清单生态产品价值 评价体系两山合作社建设政府产业基金引导省统计局、文化和旅游厅支持支持支持支持支持来源:根据浙江省生态产品价值实现 2023 年重点工作清单绘制省发展改革委绿色发展 财政奖补机制生态产品 认证体系生态产品确权绿色金融产品支持支持支持支持支持牵头牵头牵头牵头牵头省水利厅、林业局、农业农村厅省自然资源厅、生态环境厅、水利厅、林业局人行杭州中心支行、省市场监管局、浙江银保监局、浙江证监局省林业局、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、农业农村厅、文化和旅游厅、气象局省地方金融监管局省自然资源厅省市场监管局省财政厅省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅、林233、业局、统计局、水利厅、文化和旅游厅、气象局、市场监管局、国家统计局浙江调查总队省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、农业农村厅、文化和旅游厅、林业局、统计局、气象局省自然资源厅、农业农村厅、地方金融监管局、人行杭州中心支行、浙江银保监局省财政厅、自然资源厅、生态环境厅、水利厅、人行杭州中心支行、林业局344 Lin Lone,Unsplash总结与思考Summary and Reflections 35自然资本的治理超越了传统的环境治理范畴，与经济与社会治理密切相关。中英两国的政治体系、经济制度有较大差异，且各自处于不同的经济发展阶段，政策语境下对于自然资本的理解也不尽相同，两国的自然资本234、治理体系也因此在法律法规和政策发展、技术标准和工具、市场和应用、治理架构和参与主体等方面产生差异。目前，中国的自然资本治理工作虽然取得一定进展，但仍处于起步阶段，面临着顶层设计不完善、部门间协调机制不足、法律法规不健全、技术标准不统一、市场活跃度低、市场运作与政府掌控边界不清等问题。希望通过对英国自然资本工作的梳理和介绍，以及相关差异分析，可以帮助各利益相关方更新认知并借鉴经验、启发创新，进一步推动生态文明改革和生态产品价值实现工作。4.1 中英自然资本治理体系的差异首先，英国与自然资本相关的法律法规和政策发展相对完善，近年来出台了环境法案，不仅为公共政策制定环境原则，也通过生物多样性净增长的235、法律规定，促使土地利用和规划部门将自然资本纳入其工作中，并且为自然市场创造需求，推动环境治理的法制化。此外，英国与自然资本相关的法律法规和政策发展相对综合，将环境治理下的多重问题（空气、水、废弃物、生物多样性等）统筹考虑并制定较为综合的环境政策和规划，还提出自然资本方法，旨在将对自然资本的考量纳入各个部门和行业。与此同时，中国的环境治理法制化也在积极向前推进，中华人民共和国环境保护法中华人民共和国野生动物保护法中华人民共和国海洋环境保护法中华人民共和国生物安全法中华人民共和国长江保护法 等多部相关法律法规陆续颁布和修订，但尚未从法律层面对土地利用和规划部门提出更高要求。中国自然资本相关的政策目236、前已初步形成体系，涵盖基础信息调查监测到价值核算、应用以及开发和补偿，并且已经纳入多个部门的重点工作，但仍需进一步完善。其次，英国在自然资本核算方面已经在国家层面初步建立自然资本和生态系统等多种账户并发布核算标准，同时将环境经济价值的多种评估方法融入公共政策制定和公共支出使用流程，并制定相应指南和工具，引导所有政府部门在进行成本效益分析时考虑到自然的价值。中国的自然资本核算仍处于探索阶段，在流量核算方面进展较快，已有多份核算技术规范发布，而存量核算则相对发展较慢，国家层面的账户尚未公布，核算标准尚未统一。在市场和应用方面，英国已初步为自然市场搭建框架并规定了核心原则，正在计划制定一套自然投资标237、准。同时，两个基于自然的自愿性碳市场机制（林地和泥炭地）初步建立，与水相关的自愿性市场机制正在进行试点。在市场机制的建立和运行中，政府更多地作为监督方，引导私营部门参与。政府还设立自然资本相关基金并面向市场募集资金，以公共资金撬动私营部门投资。与此同时，中国的生态资源权益交易、生态补偿、生态损害赔偿等机制尚未形成市场化运作机制，目前由政府主导，但已经在应用方面开启多种尝试，包括政绩考核、离任审计、公共部门投资决策、基于生态价值的绿色贷款等。在治理架构方面，中国的自然资本治理结构相对庞大，大体分为“生态产品”和“自然资源资产”两个层面同时进行推进，以国务院的意见为指导，由国家发改委和自然资源部等238、部门统筹协调各部门制定完善相关配套政策制度，进而推动地方层面的落实。中国的自然资本治理运行体系以自上而下为主，同时也依靠地方层面先行先试中的创新和经验，自下而上向全国推行和推广，各政府部门间工作的统筹协调和横向互动仍在不断加强中。此外，治理结构的多元化存在不足，在生态补偿机制、生态资产权益交易以及投融资活动中，政府仍发挥主导作用，市场主体、社会组织及个人参与渠道比较有限。英国的自然资本治理架构则相对简洁且权力相对分散，英国环境、食品和乡村事务部作为主要负责部门释放政策信号，但其权力管辖范围仅限于英格兰。苏格兰、威尔士和北爱尔兰则获得各自区域内与环境、食品和乡村等相关领域政策制定和执行的权力。英239、国环境、食品和乡村事务部在政策制定与核算方面与多个下属部门以及公共机构开展纵向合作，也与英国财政部等部门开展横向合作，共同制定自然资本投资相关战略，协力推进治理进程。此外，英国的自然资本治理结构相对多元，鼓励社会组织、地方社区、私营部门等非政府部门参与到治理中，为自然资本治理工作建言献策并进行监督、提供反馈。同时，英国还设立了相对独立的第三方机构，对自然资本的治理工作进行监督和反馈。除了差异，中英两国在自然资本工作当前阶段的推进方面也有以下四个共同点：重核算，努力探索应用；重集体，尚未延伸至个人参与；重理论，并未完全将落地实践很好的反馈给政策；重引导，配套支持的政策、资金、能力建设和国际交流尚240、有欠缺。这四点很大程度上与当前相关工作处于初步阶段，仍然没有实现统一的理解和规范，更没有打破实现路径的方法有关。因此，中英两国在下一步工作中需要继续深入交流和探索，进一步推动自然资本相关工作的多场景广泛应用，并出台配套支持政策。36近年来，自然资本这一概念在中英两国治理体系下的地位愈发重要。英国提出的“自然资本方法”这一概念将自然资产视为驱动经济发展的关键因素，并推动其在各个部门和领域的长期决策中发挥重要作用。中国提出的生态文明思想和生态产品价值实现机制也同样突出自然资源的可持续保护、开发和利用对于经济和社会发展的重要性。基于这一共识，中英两国可以相互借鉴学习，增进交流和探讨，从而不断改进自然241、资本治理体系，共同推动全球生物多样性保护和可持续发展。4.2 政策建议中英两国都将自然资本作为实现可持续发展目标的重要手段。虽然中英两国国情不同，围绕着自然资本推进的发展历程、制度体系、技术方法、应用实践、参与主体等方面，也存在一定的差别，但两国在自然资本推进工作中，也有一些经验值得彼此相互借鉴和学习。本报告的立足点是希望在中国能在借鉴国际经验的基础上，进一步理顺自然资本的相关治理体系，优化自然资本相关工作。因此，根据上文分析，我们对中国的自然资本工作提出如下建议：一是完善顶层设计和部门协同，正式将“自然资本”作为统领性概念，将目前开展的“生态产品”“自然资源资产”“绿水青山就是金山银山”“生242、物多样性金融”等相关工作，统一纳入其中。这样一方面可以与国际相接轨，与国际同行更好地相互交流，另一方面在国内也能加强统筹协同，进一步推动相关工作的体系化。可成立推进自然资本工作的国家层面的工作和协调机构，进一步加强统筹和协调，落实各部门对自然资本工作的任务。各部门除了在理解和协调各自工作方面需要有清晰的认知外，还应定期沟通工作开展的方法、进度、重点和技术能力，确保信息畅通。同时，要将这些信息具体落实到各分管部门，并建立定期的学习和技术交流机制。此外，加强各级政府部门的宣传和教育工作也至关重要。二是进一步完善自然资本相关的法律法规。借鉴英国经验和浙江省地方立法的做法，可以在包括研究和起草 生物多243、样性保护法国家公园法，以及修订和更新生态环境或自然资源相关法律等契机时，将“自然资本”纳入到法律的制修订中，明确自然资本的概念、内涵和主要的工作任务，包括自然资本相关数据的管理和应用办法等，为自然资本在各应用场景的推进打下坚实制度基础。三是提升和推进技术标准的规范化、本地化和精准化。既要拓宽当前核算技术标准的适用范围，由陆地延伸至海洋，也要基于不同的生态系统制定相应的技术标准和规范，确保数据采信过程能够因地制宜。不同项目的核算结果可报相应专家委员会进行评审，确保结果的准确性。四是拓宽非政府主体参与治理的渠道。虽然目前自然资本的推进主要由政府部门推动和主导，相关部门通过资金投入、政府采购、优惠利244、率等方式，推动自然资本的交易和流通。但是，随着自然资本的进一步深化应用，更多非政府主体将在自然资本从核算到应用的各环节发挥更大的作用。这些主体包括企业、研究机构、社会团体和社区等。只有各类市场化主体在自然资源工作中逐渐占据主导作用，政府部门逐渐退居顶层设计、制度保障、执法处罚等作用，一个良性可持续的自然资本运行体系才可算较为成熟。因此，下一步如何更有效地激励和推动各类非政府主体积极有序、合法法规地参与自然资本相关工作，是需要着重深化的重点。五是鼓励和支持通过设立专项基金或从财政和政策性银行中开辟生态价值转化的专项通道。以提高资金和资源支持的效率为目标，实现政府资金和社会资本的共商共用，为自然资245、本的市场化应用提供充足的资源支持。政府引导企业、金融机构围绕生态补偿、生态资源权益进行交易和融资。六是探索生态权益类产品之间的融合互动，并研究如何在自然资本的应用场景中实现这些产品的兼容并行，从而共同拓宽其应用场景。当前，尽管生态补偿、碳汇交易等与自然资本相关的应用场景已有较多结合，但与完整的项目和区域性自然资本核算结果相比，仍有较大出入。从实践来看，虽然国家层面已经提出了生态产品的清单和目录，但这个清单仍局限于生态产品的“流量”，而与国内已经开展的水权、土地和森林权益交易（这些都属于自然资本的范畴）等体系之间尚未形成明确的联动效应。这些产品由不同部门管理，交易的内容和目的也不尽相同，因此将其246、梳理合并，将更具有经济发展和生态环境保护等多重效益。七是加强国际交流与合作。中英两国可建立定期的自然资本政策和技术对话机制，并以此为起点，积极在联合国生物多样性公约 等框架下，推进本题目在区域性和其他双多边场合的进一步交流。除了政策进展，自然资本核算的技术交流和工具，以及可能的应用场景和实践等方面，都值得全球各国共同探讨。37参考文献References9.HM Government.(2018).A Green Future:Our 25 Year Plan to Improve the Environment.https:/assets.publishing.service.gov.uk/247、media/5ab3a67840f0b65bb584297e/25-year-environment-plan.pdf.10.Legislation.gov.uk.(2021).Environment Act 2021.https:/www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/30/contents/enacted.11.HM Government.(2023).Environmental Improvement Plan 2023-First revision of the 25 Year Environment Plan.https:/assets.publishi248、ng.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1168372/environmental-improvement-plan-2023.pdf.12.Department for Environment Food&Rural Affairs.(2022).Natural Capital and Ecosystem Assessment Programme.https:/www.gov.uk/government/publications/natural-capital-and-ecosystem-249、assessment-programme/natural-capital-and-ecosystem-assessment-programme.13.Office for National Statistics.(2021).UK Natural Capital:interim review and revised 2020 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